Urbanisme : la demande illégale d'une pièce complémentaire n'a pas d'incidence pour la naissance d'une décision implicite d'acceptation (Conseil d'Etat, 9 décembre 2022, n°454521)

Par une décision du 9 décembre 2022, n° 454521, le Conseil d'Etat a apporté des précisions importantes concernant les règles applicables en matière de demande de pièces par l'administration au cours de l'instruction des autorisations d'urbanisme. En cas de demande de pièce illégale, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans que la demande de complément puisse y faire obstacle.

Le recours portait sur une ordonnance du juge des référés du Tribunal administratif de Nantes entrainant la suspension des effets d'une décision d'opposition à une déclaration préalable pour l'implantation d'une antenne relai de radiotéléphonie. L'occasion a été donnée au Conseil d'Etat de statuer sur le régime juridique des demandes de pièces complémentaires, et les effets sur l'instruction du dossier lorsqu'une telle demande apparaît comme étant illégale.

Les articles R.423-38 et R.423-39 du code de l'urbanisme prévoient que, lorsque le dossier du pétitionnaire ne comprend pas toutes les pièces exigées en application du code de l'urbanisme, l'autorité compétente indique dans le délai d'un mois les pièces manquantes à adresser. A défaut de la production des pièces manquantes passé un délai de trois mois, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration préalable. Si les compléments sont produits, le délai d'instruction commence à courir à compter de la réception de ces derniers, à la date de complétude du dossier.

A elles seules, ces dispositions ne traitent pas du sujet de la demande de pièces non requise par le code de l'urbanisme, et des conséquences dans l'instruction qui pouvaient découler. Il ne s'agit pourtant pas d'une simple hypothèse d'école.

Le Conseil d'Etat avait comblé ce vide, à propos d'une déclaration préalable, en établissant que, si l'illégalité d'une demande de l'administration au pétitionnaire tendant à la production d'une pièce complémentaire qui ne peut être requise est de nature à entacher d'illégalité la décision tacite d'opposition, elle ne saurait avoir pour effet de rendre le pétitionnaire titulaire d'une décision implicite de non-opposition (cf. CE, 9 décembre 2015, Commune d'Asnière-sur-Nouère, n° 390273).

La demande de pièce non requise avait donc pour effet d'entacher d'illégalité la décision de refus ou d'opposition, sans rétablir ou générer une décision implicite d'acceptation de la demande.

A la suite de la publication de la loi dite Elan, le code de l'urbanisme prévoit que le dossier joint aux demandes de permis et de déclarations ne peut comprendre qu'une liste limitative de pièces. Dans le prolongement de la loi, par la publication de l'un de ses décrets d'application (n° 2019-481 du 21 mai 2019), l'article R. 423-41 a été ajouté au code de l'urbanisme. Il dispose que :

« Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R*423-49. »

Le texte est très clair sur le maintien des délais d'instruction en cas de demande de pièces non requises. Il ne va toutefois pas jusqu'au bout et n'établit pas de manière incontestable si le terme du délai d'instruction fait naître une décision d'opposition ou de refus, comme c'était le cas en vertu du droit et de la jurisprudence antérieure, ou si son terme fait naître une décision de non opposition ou de permis tacite.

Comme cela est au demeurant relevé dans les conclusions du rapporteur public rendues dans cette affaire, plusieurs décisions du juge administratif avaient continué à appliquer la jurisprudence issue de la décision de 2015 du Conseil d'Etat, et avaient retenu l'absence de la naissance d'une décision implicite d'acceptation, en dépit du contenu de l'article précité.

Dans sa décision du 9 décembre 2022, le Conseil d'Etat est venu pour la première fois apprécié ces nouvelles règles encadrant la phase de complétude du dossier en urbanisme.

La demande d'une pièce non requise n'a pas pour effet d'interrompre ou de modifier le délai à partir duquel une décision favorable peut naître implicitement.

D'une part, il rappelle la règle contenue au sein de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, selon laquelle, à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte du code de l'urbanisme pour la déclaration préalable ou les demandes de permis, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite.

D'autre part, il reprend le contenu de l'article R. 423-41 précité, et considère que le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce non exigible.

Enfin, il dégage la règle selon laquelle, face à une demande de complément illégale, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans que la demande de complément puisse y faire obstacle.

La décision du Conseil d'Etat était la plus prévisible et la plus attendue au regard des textes et de la tendance de l'appréciation du juge administratif en droit de l'urbanisme.

Toutefois, compte tenu de la jurisprudence ancienne résultant des décisions précitées du Conseil d'Etat, et du contenu de l'article R. 423-41, il était nécessaire de disposer d'une appréciation avant de pouvoir être définitif sur la portée de ce régime.

La solution retenue n'était au demeurant pas sans poser quelques enjeux qui auraient pu orienter le Conseil d'Etat dans une autre direction. Il aurait pu considérer que cette solution présente un risque trop grand quant à la naissance d'une décision sans véritable contrôle sur le fond de la demande par l'administration. Cette dernière étant dans l'attente d'une pièce demandée, il est possible qu'elle n'instruise pas le dossier alors que la solution a pour effet de faire naître une décision implicite d'acceptation.

Cependant, et comme l'analyse le rapporteur public, le risque du défaut d'instruction serait très relatif, la demande de complément, même illégale, caractérise selon lui une instruction. En outre, la liste des pièces à produire dans le dossier de demande ou de déclaration, même si certaines peuvent être nécessaires seulement dans certaines situations, est suffisamment claire et précise selon le rapporteur public.

En cas d'une demande de pièce complémentaire illégale, la décision d'opposition ou le refus qui s'en suit doit être regardée comme une décision de retrait

L'illégalité de la demande complémentaire emporte des effets importants sur la nature de la décision de l'administration prise postérieurement. La décision rendue par le Conseil d'Etat l'illustre, au regard du contentieux traité. Ce dernier portait initialement sur le recours d'un déclarant contre une décision d'opposition à une déclaration préalable.

Le Conseil d'Etat confirme ici que l'opposition à la déclaration préalable est requalifiée comme étant une décision de retrait, en raison de l'absence d'incidence en matière d'instruction et de délai de la demande illégale de pièces. Il en sera de même pour le refus de délivrer le permis sollicité.

Dans cette situation, au-delà du caractère bien ou mal fondé des motifs de la décision de rejet (hormis celui de l'insuffisance du dossier), elle sera très souvent illégale en raison du défaut, pour l'administration, d'avoir respecter une procédure contradictoire avant d'opérer le retrait de la décision d'acceptation implicitement née. L'administration considérant naturellement sa demande de complément légal, elle entend logiquement ne pas revenir sur une décision déjà délivrée mais statuer sur un dossier ou une demande en cours d'instruction. Elle sera également illégale si elle n'intervient pas dans le délai de trois mois suivant la naissance de la décision implicite.

Cette décision remet la lumière sur cette phase très importante de la complétude du dossier en matière d'autorisation d'urbanisme. Elle finalise le régime applicable et devrait d'autant plus dissuader l'administration de procéder à des demandes de pièces non requises.

Florian Ferjoux

Avocat – Gossement Avocats