Solaire : le Sénat examine et amende une proposition de loi en faveur du développement de l’"agrivoltaïsme"

Le Sénat débattra en séance publique, ce 20 octobre 2022 de la proposition de loi en faveur du développement de l'agrivoltaïsme. Si cette proposition de loi a pour objet d"encourager le développement des installations de production d'énergie d'origine solaire en zone agricole, elle prévoit de créer un cadre juridique qui se caractérise aussi par sa complexité. Analyse.

Pour mémoire, le Sénat a adopté, le 4 janvier 2022 une résolution "tendant au développement de l'agrivoltaïsme en France". Aux termes de cette résolution, le Sénat a exprimé le souhait qu'une définition spécifique de l'agrivoltaïsme soit inscrite au sein du code de l'énergie. La résolution précise en effet : 

"Observant que l'agrivoltaïsme souffre d'un manque de définition, de leviers via les appels d'offre de la CRE et de financements notamment via les fonds européens de la politique agricole commune (PAC) ;
Invite le Gouvernement à lever les freins législatifs et réglementaires au développement de l'agrivoltaïsme et à donner un nouvel essor à cette filière ;
Souhaite inscrire une définition de l'agrivoltaïsme au sein du code de l'énergie et en tirer les conséquences législatives ;"


A la suite du vote de cette résolution, plusieurs sénateurs ont déposé une proposition de loi "en faveur du développement de l'agrivoltaïsme" constituée d'un article unique qui prévoit d'ajouter de nouveaux articles au sein du code de l'énergie. La commission des affaires économiques a amendé et adopté ce texte le 5 octobre 2022. Il sera donc examiné en séance publique, le 20 octobre 2022

A titre liminaire, il convient de préciser que, si l'intitulé de la proposition de loi porte mentionne "l'agrivoltaîsme", son article unique est centré sur la seule question de la définition d'une installation agrivoltaïque et de son régime juridique.

Il convient également de souligner que l'article unique de cette proposition de loi prévoit d'inscrire à l'article L.100-4 du code de l'énergie, un nouvel objectif de la politique énergétique nationale laquelle aurait donc aussi pour objet :

"quater D'encourager la production d'électricité issue d'installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36, en conciliant cette production avec l'activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en veillant à l'absence d'effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles ;"

I. Les critères de définition d'une "installation agrivoltaïque"

La proposition de loi qui sera débattue en séance publique par le Sénat ce 20 octobre 2022 comporte une définition assez complexe de ce qu'est une "installation agrivoltaîque". La proposition de loi prévoit en effet de créer un nouvel article L.314-36 au sein du code de l'énergie qui comporterait : 
  • une liste de critères cumulatifs et non cumulatifs de qualification de ces installations (futur article L.314-36 I et II du code de l'énergie)
  • une liste de critères d'exclusion de qualification (futur article L.314-36 III et IV du code de l'énergie)

Ainsi, la proposition de loi comporte des définitions de ce qu'est et de ce que n'est pas une installation agrivoltaïque, par renvoi à des séries de critères cumulatifs ou non.

A. Les critères de définition positifs d'une "installation agrivoltaïque"

Les critères cumulatifs de définition d'une "installation agrivoltaïque." L'article unique de la proposition de loi prévoit de créer un nouvel article L.314-36 au sein du code de l'énergie. Le I de ce nouvel article L.314-36 comporte la définition générale suivante de ce qu'est une "installation agrivoltaïque" : 

"Une installation agrivoltaïque est une installation de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil, dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils permettent de maintenir ou de développer durablement une production agricole."

Aux termes de cette seule définition générale, une installation pourra être qualifiée d'agrivoltaïque aux conditions suivantes : 

  • l'installation produit de l'électricité à partir de l'énergie radiative du soleil ; 
  • les modules de cette installation sont situés sur une "parcelle agricole" ; 
  • ces modules permettent de "maintenir" ou de "développer durablement" une production agricole. 

Cette définition générale comporte des éléments qui appellent à leur tour un travail de définition en droit. 

  • Il en va ainsi de la notion de parcelle agricole". A titre d'exemple, si cette notion est définie sur le fondement du plan local d'urbanisme, il conviendra de préciser si une modification dudit plan local d'urbanisme aboutissant à ce qu'une parcelle soit exclue d'une zone agricole peut avoir pour effet de priver - et à partir de quel instant et avec quels effets - une installation de son caractère agrivoltaïque.
  • Il en va aussi ainsi de l'élément relatif au "développement durable d'une production agricole". On notera que, si cette proposition de loi ne fait pas référence aux régimes juridiques existants de ce qu'est une "agriculture durable" (HVE, bio..), la question de cette articulation se posera sans doute. 

Les critères non cumulatifs de définition d'une "installation agrivoltaïque". Cette définition générale de ce qu'est une installation agrivoltaïque, au I de l'article L.314-36 du code de l'énergie, est accompagnée, au II du même article d'une série de critères.

"II. – Est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l'un des services suivants, en garantissant une production agricole significative et un revenu durable en étant issu :
1° L'amélioration du potentiel et de l'impact agronomiques ;
2° L'adaptation au changement climatique ;
3° La protection contre les aléas ;
4° L'amélioration du bien-être animal."
Aux termes de ces dispositions, une installation pourra être qualifiée d'agrivoltaique si elle correspond à deux séries de critères  : une série de critères cumulatifs, une série de critères non cumulatifs. 

En premier lieu, l'installation doit correspondre à une série de critères cumulatifs aux termes du premier alinéa de ce projet d'article L.314-36 II du code de l'énergie : 

  • l'installation doit "garantir". Il aurait été préférable de préciser quelle personne physique ou morale est débitrice de cette obligation de garantie, l'installation ne pouvant à elle seule, en droit, "garantir". 
  • l'installation doit "garantir" "une production agricole significative" et un "revenu durable" : ces deux expressions ne sont pas ici définies. Elles le seront peut être par décret mais l'exercice sera délicat, notamment dans le temps. Ainsi et parmi bien d'autres questions : si des sous-critères  de définition de ce qu'est un "revenu durable" sont fixés à un instant T : l'installation pourra-t-elle perdre sa qualité d'installation agrivoltaïque ?

En deuxième lieu, l'installation doit satisfaire au moins un critère dans un liste de critères non cumulatifs. Il suffit que l'un d'entre eux soit satisfait pour qu'une installation soit considérée, au titre de cet alinéa, comme agrivoltaïque : 

1° L'amélioration du potentiel et de l'impact agronomiques ;
2° L'adaptation au changement climatique ;
3° La protection contre les aléas ;
4° L'amélioration du bien-être animal."

La preuve de la satisfaction d'un ou plusieurs de ces critères supposera la production d'informations. Ce que confirme la proposition de loi qui prévoit qu'un décret en Conseil d'État "précise les services mentionnés aux 1° à 4° du II du présent article ainsi qu'une méthodologie définissant la production agricole significative et le revenu durable en étant issu. Le service mentionné au 1° du même II peut s'apprécier au regard de l'amélioration du potentiel agronomique de la parcelle agricole, des pratiques d'utilisation des sols, de l'avi-faune, de l'écosystème agricole ou du bilan carbone. Le fait pour la production agricole d'être considérée comme l'activité principale mentionnée au 1° du présent IV peut s'apprécier au regard du volume de production, du niveau de revenu ou de l'emprise au sol. Ce décret prévoit les modalités de suivi et de contrôle des installations ainsi que les sanctions en cas de manquement."

En l'état, cette liste de critères de définitions pose plusieurs questions de droit dont les suivantes.

D'une part, aux termes de cette proposition de loi, il est nécessaire que l'installation "apporte" au moins l'un de ces "services". Le terme "service" n'est peut être pas le plus pertinent car il s'agit en réalité d'objectifs et d'obligations qui font déjà l'objet de règles de droit à part. L'adaptation au changement climatique" ou le "bien-être animal" ne sont pas, en droit, des "services". Par ailleurs, il conviendra de déterminer à partir de quel(s) seuil(s), cet "apport" pourra être considéré comme réalisé. A titre d'exemple, si l'exploitation d'une installation solaire peut sans aucun doute contribuer à l'adaptation au changement climatique, il ne peut s'agir que d'une contribution à cet objectif. Reste à savoir à partir de quel seuil cette contribution sera jugée satisfaisante. 

D'autre part, il sera sans doute délicat de démontrer que la satisfaction d'un seul critère parmi les 4 présentés au II du projet d'article L.314-36 du code de l'énergie suffit à que justifié le caractère "durable" d'une "production agricole" au titre du I du même texte . A titre d'exemple, si une installation contribue à "l'amélioration du potentiel et de l'impact agronomique", elle peut ne pas contribuer à "l'adaptation au changement climatique" et, ainsi, ne pas satisfaire aux exigences du I de l'article L.314-36 précité. 

Le recours à une liste de critères non cumulatifs qui paraissent pourtant tous aussi importants pour réaliser l'objectif fixé au I de cet article comporte un risque de complexité. Il convient cependant de manier cette liste avec celle des critères de définition de ce que n'est pas une installation agrivoltaïque. 

B. Les critères de définition négatifs d'une "installation agrivoltaïque"

La proposition de loi actuellement examinée par le Sénat comporte deux séries de critères permettant de définir, a contrario, ce que n'est pas une installation agrivoltaïque. Aussi pour définir et qualifier une installation agrivoltaique, il conviendra de manier : une définition positive de celle-ci et une définition en creux de ce qu'elle ne peut pas être.

En premier lieu, l'article unique de la proposition de loi prévoit tout d'abord, au III du futur article L.314-36 du code de l'énergie de manière à préciser qu'une installation agrivoltaïque ne peut pas porter atteinte de manière "substantielle" ou "limitée" à un ou plusieurs des "services" visés au II du même article :

"III. – Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l'un des services mentionnés aux 1° à 4° du II ou une atteinte limitée à deux de ces services." (nous soulignons)

Il conviendra sans doute d'atteindre la publication du décret en Conseil d'Etat annoncé pour savoir à partir de quel instant une atteinte est vérifiable puis "substantielle" ou "limitée". Par ailleurs, il n'est pas certain que la mise en évidence d'une "atteinte" "non substantielle" ou "non limitée" ne produise aucun effet pour l'instruction des autorisations d'urbanisme (permis de construire ou déclaration préalable). 

En deuxième lieu, l'article unique de la proposition de loi prévoit au IV du futur article L.314-36 du code de l'énergie qu'une installation ne peut pas être qualifiée d'agrivoltaique lorsqu'elle correspond à l'un des deux critères suivants : 

"IV. – Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l'une des caractéristiques suivantes :
 1° Elle ne permet pas à la production agricole d'être l'activité principale de la parcelle agricole ;
 2° Elle n'est pas réversible.
"

Là aussi, le décret en Conseil d'Etat sera très attendu pour définir ce qu'est une "activité agricole principale" ou une installation "réversible".

C. Synthèse des critères de définition d'une installation agrivoltaïque

Aux termes des dispositions de ce projet d'article L.314-36 du code de l'énergie, une installation de production d'électricité d'origine solaire pourra être qualifiée d'agrivoltaïque si elle correspond aux critères de définition suivants.

1.L'installation répond aux critères cumulatifs suivants :
  • elle produit de l'électricité à partir de l'énergie radiative du soleil les modules de cette installation sont situés sur une "parcelle agricole" ;
  • elle permet de "maintenir" ou de "développer durablement" une production agricole.
  • elle "garantit" "une production agricole significative"
  • elle garantit "un revenu durable en étant issu"

2. L'installation "apporte" au moins l'un des "services" suivants : "L'amélioration du potentiel et de l'impact agronomiques" ; "L'adaptation au changement climatique" ; "La protection contre les aléas" ; "L'amélioration du bien-être animal."

3. L'installation ne porte pas une "atteinte substantielle" à l'un des services mentionnés aux 1° à 4° du II du futur article L.314-36 du code de l'énergie ou une "atteinte limitée" à deux de ces services.

4. L'installation ne présente pas l'une des caractéristiques suivantes :  elle ne permet pas à la production agricole d'être l'activité principale de la parcelle agricole ; elle n'est pas réversible.

Il convient bien sûr d'ajouter qu'une installation agrivoltaïque devra, en outre, satisfaire à l'ensemble des conditions et exigences applicables à toute installation solaire photovoltaïque.


II. La définition des avantages conférés à une installation agrivoltaïque

A. La création d'un régime dérogatoire d'obligation d'achat

Aux termes de la proposition de loi, un nouvel article L. 314-37 prévoit que les installations agrivoltaïques pourront bénéficier de l'obligation d'achat issue de l'article L. 314-1 et suivants du code de l'énergie. 

Le nouvel article L. 314-37 proposé dispose que les installations agrivoltaïques pourront bénéficier de cette obligation d'achat, dans la limite de production d'un mégawatt, ou six mégawatts lorsque l'installation est détenue en intégralité par des petites ou moyennes entreprises, ou encore par des communautés d'énergie renouvelable.

L'article précise que l'électricité produite par ces installations ne peut bénéficier du régime de l'obligation d'achat appliqué aux installations de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil issu du 2° de l'article L. 314-1 précédemment mentionné.

B. La dispense de prise en compte du caractère innovant des projets pour la procédure de mise en concurrence de l'article L. 311-10-1 du code de l'énergie

La proposition de loi introduit un nouvel article L. 314-38 du code de l'énergie pour indiquer que l'autorité administrative peut recourir à une procédure de mise en concurrence pour la mise en place et l'exploitation d'installations agrivoltaïques : 

"Pour contribuer à la poursuite de l'objectif mentionné au 4° quater du I de l'article L. 100-4, l'autorité administrative peut recourir à une procédure de mise en concurrence régie par la section 3 du chapitre Ier du présent titre pour la mise en place et l'exploitation d'installations agrivoltaïques. L'appréciation de la qualité des offres mentionnée au 1° de l'article L. 311-10-1 prend en compte, en lieu et place du caractère innovant des projets, leur contribution à la production agricole significative, au revenu durable en étant issu ou aux services mentionnés au II de l'article L. 314-36."

Pour mémoire, l'article L. 311-10-1 du code de l'énergie définit les critères retenus pour apprécier une offre. L'alinéa 1° prévoit que l'autorité administrative prend en compte la qualité de l'offre, y compris la valeur technique, les performances en matière de protection de l'environnement, l'efficacité énergétique et le caractère innovant du projet.

En lieu et place du critère du caractère innovant des projets prévu pour apprécier la qualité de l'offre, le projet d'article L. 314-38 du code de l'énergie prévoit plusieurs caractéristiques de l'offre à prendre en compte dans son appréciation :

  • La contribution de l'installation à la production agricole significative ;
  • Le revenu durable qui en est issu ;
  • Les services mentionnés au II du nouvel article L. 314-36 du code de l'énergie, mentionnés plus tôt..
C. L'éligibilité de la surface d'accueil de l'installation agrivoltaïque aux aides de la politique agricole commune (PAC)

Un nouvel article L. 314-39 du code de l'énergie est proposé, qui dispose expressément que les installations agrivoltaïques ne feront pas obstacle à ce que le terrain agricole soit éligible au bénéfice des aides de la PAC. Cette mesure permettrait de réaffirmer le caractère principalement agricole du terrain d'implantation du projet. 

III. Les conditions de construction et d'exploitation des installations agrivoltaïques

A. L'information des maires et EPCI concernés par le projet d'agrivoltaïsme

L'article L. 314-40 du code de l'énergie prévoit que l'autorité administrative doit informer "sans délai" le maire de la commune et le président de l'établissement public de coopération intercommunale concernés. Des précisions seront apportées par décret au conseil d'Etat.

A noter : cet article créé une obligation d'information mais ne prévoit pas d'obligation de solliciter un avis, même simple, du maire ou du président de l'EPCI concerné.

B. La constitution de garanties financières

Aux termes de la proposition de loi, le futur article L. 314-41 du code de l'énergie pourrait prévoir que l'autorité administrative pourra soumettre les installations photovoltaïques à la constitution de garanties financières que lorsque la puissance installée de l'installation serait supérieure à 1 mégawatt. Par ailleurs, l'article précité dispose qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera les prescriptions régissant les opérations de démantèlement et de remise en état du site, ainsi que les conditions de constitution et de mobilisation des garanties financières. Cette mesure vise à garantir la réversibilité effective des installations. 

C. Les règles d'urbanisme spécifiques 

Le texte initial de la proposition de loi ne comportait aucune modification des dispositions du code de l'urbanisme. Ces modifications ont été apportées par la commission des affaires économiques. La proposition de loi intègre désormais les installations agrivoltaïques dans les documents d'urbanisme applicables sur le terrain agricole projeté.

Les articles L. 111-4 et L. 161-4 du code de l'urbanisme, qui concernent respectivement l'application du règlement national d'urbanisme et la carte communale, sont ainsi modifiés pour que les installations agrivoltaïques soient considérées comme des constructions ou installations nécessaires à l'exploitation agricole.

De même, la proposition de loi introduit un III dans l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme relatif au plan local d'urbanisme. Désormais, lorsque le règlement d'un plan local d'urbanisme n'interdit pas l'implantation d'installations nécessaires à l'exploitation agricole, cette définition est applicable aux installations agrivoltaïques. Par ailleurs, ce nouveau paragraphe prévoit que lorsqu'une installation agrivoltaïque est projetée sur un terrain agricole, l'autorité administrative compétente soumet l'installation pour avis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles ou forestiers (CDPENAF).

Initialement, la proposition de loi du Sénat prévoyait l'octroi d'une autorisation d'urbanisme automatique dès lors que les installations agrivoltaïques ne présentaient pas de danger pour la sécurité des personnes et des biens et n'étaient pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux sites et paysages remarquable. La commission des affaires économiques a cependant considéré que le caractère automatique de l'octroi de l'autorisation aurait des incidences excessives sur les pouvoirs des élus locaux et des services déconcentrés.

Enfin, il est à noter qu'aucune disposition du code de l'urbanisme n'est modifiée pour écarter les installations agrivoltaïques du calcul des surfaces artificialisées imposé aux collectivités territoriales depuis l'entrée en vigueur de la loi « Climat et Résilience » du 22 août 2021.

D. La prise en compte de l'agrivoltaïsme dans la planification énergétique et urbanistique

La commission des affaires économiques a créé un « I ter » dans la proposition de loi, qui prévoit :

  • D'inclure à l'article L. 141-2 du code de l'énergie l'évaluation du potentiel des installations agrivoltaïques dans le volet développement de l'exploitation des énergies renouvelables et de récupération de la programmation pluriannuelle de l'énergie ;
  • D'inclure des objectifs relatifs aux installations agrivoltaïques dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADETT), à l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales.


Arnaud Gossement - avocat gérant et professeur associé à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne
Clémentine Vagne - élève-avocate


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