Référé-liberté : le droit à l'environnement est une liberté fondamentale mais le juge du référé-liberté ne peut pas être saisi d'une demande de suspension des effets d'une autorisation (dérogation espèce protégées pour une centrale solaire) devenue définitive (Tribunal administratif de Marseille, ref, 5 octobre 2022, n°2208000)

Par une ordonnance n°2208000 en date du 5 octobre 2022, le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Marseille a rejeté une demande de suspension des effets d'un arrêté par lequel un préfet a accordé, pour la construction d'une centrale solaire, une dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées. Une ordonnance qui intervient peu après celle - rendue le 20 septembre 2022 - par laquelle le Conseil d'Etat avait jugé que le droit à l'environnement, consacré à l'article 1er de la Charte de l'environnement, constitue une liberté fondamentale dont la menace peut être invoquée devant le juge du référé-liberté. Reste que le référé-liberté, même en matière environnementale, n'est pas la "roue de secours" du référé-suspension lorsqu'il n'a pas été exercé à temps. Analyse.

Résumé

1. Par une ordonnance n°451129 du 20 septembre 2022, le juge du référé-liberté du Conseil d'Etat a jugé que le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, tel que proclamé par l'article premier de la Charte de l'environnement, présente le caractère d'une liberté fondamentale, au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Article relatif à la procédure du référé-liberté. 

  • Cette qualification intervient 17 ans après l'adoption de la Charte de l'environnement, aux termes de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005. 
  • Elle s'accompagne du rappel strict des conditions du référé-liberté qui sont susceptibles de limiter fortement l'accès des défenseurs de l'environnement au juge du référé-liberté.
  • Au cas d'espèce, le juge du référé-liberté du Conseil d'Etat a rejeté la demande de suspension de travaux d'une piste cyclable présentée devant lui, au motif, notamment, que les autorisations de réalisation de ces travaux n'ont pas été contestées par les requérants. 

2. Par une ordonnance n°2208000 du 5 octobre 2022, le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de suspension de l'exécution d'une autorisation de dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées, accordée pour la construction d'une centrale solaire photovoltaïque. 

  • Il a en effet souligné, à titre principal, que le projet de centrale solaire contesté a donné lieu, outre l'autorisation de dérogation, à un permis de construire et une autorisation de défrichement que l'association requérante n'a pas contestés et qui sont devenus définitifs. 
  • Plus largement, le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Marseille a souligné que l'office du juge du référé-liberté ne saurait se être confondu avec celui du juge de l'excès de pouvoir.

Commentaire général

La reconnaissance par le Conseil d'Etat puis par le tribunal administratif de Marseille du caractère de liberté fondamentale - au sens de l'article L.521-2 du code de justice administrative - du droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé n'est, à notre sens, ni "historique, ni catastrophique". Elle n'est pas "historique" car le Conseil d'Etat aura attendu dix sept ans après l'adoption de la Charte de l'environnement pour, enfin procéder à cette analyse. Et ce alors que le Conseil constitutionnel a réecmmént étendu la portée de ce droit à l'environnement (cf. Décision n° 2022-843 DC du 12 août 2022, Loi portant mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat). Il a, de plus, rejeté la demande présentée devant lui et encadré strictement l'accès au juge du référé-liberté. Elle n'est pas non plus "catastrophique" car lesdites conditions préviennent le risque que les projets de travaux soient entrepris deux fois : lors de leur autorisation au moyen de recours en annulation - voire de référés-suspension - et lors de leur exécution au moyen du référé-liberté. 

La solution retenue par le Conseil d'Etat et le tribunal administratif de Marseille présente un avantage et un inconvénient. Inconvénient : elle limite nécessairement la possibilité d'obtenir de la part du juge du référé-liberté le prononcé de mesures de nature à prévenir une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté fondamentale que constitue le droit à l'environnement. Avantage : elle prévient la formation d'une deuxième "vague" de recours - lors de l'exécution des autorisations - à la suite de la première, dans le délai de deux mois des autorisations.

Pour la juridiction administrative, l'un des principaux enjeux de cette ouverture du référé-liberté à la matière environnementale était de réaliser un équilibre : permettre la saisine du juge du référé-liberté lorsque le droit à l'environnement - qui est d'abord un droit au droit de l'environnement - est menacé, tout en évitant que les personnes qui n'ont pas réussi ou pas souhaité obtenir l'annulation d'autorisations de travaux lors de leur délivrance ne viennent à les contester, plus tard, lors de leur exécution.

Le risque de cette ouverture du prétoire du juge du référé-liberté tient à ce que les opposants à des projets considérés en droit comme favorables à la protection de l'environnement (production d'énergie renouvelable par exemple) puissent être contestés deux fois : devant le juge du référé-suspension - saisi à l'appui d'un recours en annulation formé peu après la délivrance d'une autorisation puis, devant le juge du référé-liberté lors de l'exécution des travaux. 

La conséquence pratique de cette position du Conseil d'Etat puis du tribunal administratif de Marseille nous semble être que seuls les travaux ou activités non autorisés ou procédant d'autorisations qui ne sont pas déjà devenues définitives, pourront véritablement être l'objet de saisines du juge du référé-liberté. Dans le cas contraire : c'est bien le juge du référé-suspension qu'il conviendra de saisir. 

Commentaire détaillé

Introduction. Pour mémoire, l'article L.521-2 du code de justice administrative énonce en ces termes les conditions à réunir pour que le juge du référé-liberté puisse intervenir dans un délai de 48 heures : 

"Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures."

Ainsi, le demandeur qui sollicite l'intervention du juge du référé-liberté doit démontrer que les deux conditions suivantes sont remplies : 

  • la condition d'urgence ;
  • la condition (composée de plusieurs sous-conditions) tenant à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale

A ces conditions définies à l'article L.521-2 précité du code de justice administrative, il convient d'ajouter celle, plus générale tenant à ce que la mesure, dont le prononcé est demandé, corresponde à l'office du juge du référé-liberté. 

A la suite de l'adoption de la Charte de l'environnement (loi constitutionnelle du 1er mars 2005), la question s'est posée de savoir si le droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, consacré à son article 1er, peut constituer une "liberté fondamentale" au sens des dispositions de l'article L.521-2 du code de justice administrative. 

Par une ordonnance du 29 avril 2005, le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a qualifié ce droit à l'environnement de liberté fondamentale au sens de l'article L.521-2 du code de justice administrative  (Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, 29 avril 2005, Conservatoire du patrimoine naturel et a. c/ préfet de la Marne, 0500828;0500829;0500830).

Par une ordonnance en date du 20 septembre 2022, le juge du référé-liberté du Conseil d'Etat a jugé que le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, tel que consacré à l'article 1er de la Charte présente le caractère d'une liberté fondamentale au sens de l'article L.521-2 du code de justice administrative relatif à la procédure du référé-liberté.

L'ordonnance n°2208000 rendue ce 5 octobre 2022, le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Marseille confirme la recherche d'un équilibre entre le droit à l'environnement et le principe de sécurité juridique.

La protection d'une nouvelle liberté fondamentale par le juge du référé-liberté. Le point 3 de l'ordonnance du juge du référé-libeté du tribunal administratif de Marseille reprend littéralement la rédaction du point 5 de l'ordonnance en date du 20 septembre 2022 par laquelle le juge du référé-liberté du Conseil d'Etat a jugé que le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, tel que consacré à l'article 1er de la Charte de l'environnement présente le caractère d'une liberté fondamentale au sens de l'article L.521-2 du code de justice administrative relatif à la procédure du référé-liberté : 

"5. En outre, le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, tel que proclamé par l'article premier de la Charte de l'environnement, présente le caractère d'une liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Toute personne justifiant, au regard de sa situation personnelle, notamment si ses conditions ou son cadre de vie sont gravement et directement affectés, ou des intérêts qu'elle entend défendre, qu'il y est porté une atteinte grave et manifestement illégale du fait de l'action ou de la carence de l'autorité publique, peut saisir le juge des référés sur le fondement de cet article. Il lui appartient alors de faire état de circonstances particulières caractérisant la nécessité pour elle de bénéficier, dans le très bref délai prévu par ces dispositions, d'une mesure de la nature de celles qui peuvent être ordonnées sur le fondement de cet article. Dans tous les cas, l'intervention du juge des référés dans les conditions d'urgence particulière prévues par l'article L. 521-2 précité est subordonnée au constat que la situation litigieuse permette de prendre utilement et à très bref délai les mesures de sauvegarde nécessaires. Compte tenu du cadre temporel dans lequel se prononce le juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-2, les mesures qu'il peut ordonner doivent s'apprécier en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises."

Aux termes de ce point 5 de l'ordonnance précitée, le juge du référé-liberté du Conseil d'Etat a confirmé que le droit à l'environnement consacré à l'article 1er de la Charte de l'environnement présente bien le caractère d'une liberté fondamentale, de telle sorte que sa protection peut être assurée par le juge du référé-liberté. 

Ce point 5 appelle, notamment, les observations suivantes. 

En premier lieu, il convient de préciser, après lecture des conclusions du rapporteur public, que le droit de "chacun" à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé appartient bien aux êtres humains. La Charte de l'environnement qui procède d'une approche humaniste de la protection de l'environnement a bien consacré un droit des êtres humains à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.  Toute personne qui saisit le juge du référé-liberté d'une demande tendant à la prévention d'une atteinte à cette liberté fondamentale devra démontrer que celle-ci intéresse, soit sa "situation personnelle" s'il s'agit d'une personne physique, soit les intérêts qu'elle entend défendre s'il s'agit d'une personne morale, une association par exemple. 

En deuxième lieu, cette liberté fondamentale consacre sans doute un "droit au droit de l'environnement". La légalité de travaux non autorisés ou non définitivement autorisés peut être interrogée devant le juge du référé-liberté. On rappellera que dans l'affaire du "teknival de Marigny" les associations requérantes avaient bien saisi le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Châlons en Champagne d'une demande d'annulation d'une manifestation de type rave-party non autorisée. 

L'application du principe de sécurité juridique par le juge du référé-liberté. Par l'ordonnance ici commentée, le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Marseille a manifestement souhaité, à la suite du Conseil d'Etat éviter un "appel d'air" et la multiplication de contentieux contre les porjets. Il a ainsi souligné que les travaux de construction d'une centrale solaire ne créaient pas de risque d'atteinte "grave et manifestement illégale" au droit à l'environnement, liberté fondamentale :

"5. Toutefois, le projet en litige a donné lieu, outre l'autorisation de dérogation, à un permis de construire et une autorisation de défrichement délivrés après enquête publique les 1er et 2 février 2017, que l'association requérante n'a pas contestés et qui sont devenus définitifs. En outre, il résulte de l'instruction, notamment des éléments de l'enquête publique, de l'étude d'impact et du rapport de la DREAL X, que le site choisi pour l'implantation du projet est celui de parcelles forestières incendiées en 2004, " sous-solées " et reboisées en cèdre, afin de limiter les effets sur les espaces naturels et la biodiversité, en tenant compte des divers intérêts en place, agricoles, pastoraux, environnementaux et paysagers. Les impacts résiduels du projet ont été analysés comme faibles et non significatifs sur les habitats et les espèces présentes, et l'autorisation de dérogation accordée à la société X s'accompagne également de mesures de réduction d'impact, de compensation et de suivi des populations des espèces protégées. En se bornant à faire valoir une atteinte à la faune et la flore protégées, l'association requérante n'établit pas l'atteinte grave et manifestement illégale au droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé."

Aux termes de ce point 5 de l'ordonnance, trois motifs sont exposés au soutien du rejet de la demande de suspension des travaux de construction du  projet litigieux : 

  1. Le projet litigieux a fait l'objet d'autorisations - dont une dérogation espèces protégées - qui n'ont pas été contestées par l'association requérante et qui sont devenus définitifs.
  2. L'instruction des demandes à l'origine de ces autorisations a permis de bien évaluer et  limiter les risques du projet.
  3. L'association requérante se "borne à faire valoir" une atteinte à la faune et la flore protégées. 

Le motif premier est aussi celui qui possède une portée générale. A la suite d'une lecture combinée des ordonnances des juges du référé-liberté du Conseil d'Etat et du tribunal administratif de Marseille, il apparaît qu'il sera toujours nécessaire, pour le requérant, de démontrer que l'autorisation des travaux qu'il conteste n'est pas devenue définitive. 

En conclusion, celles et ceux qui ont pensé que le Conseil d'Etat, aux termes d'une décision "historique" avait ouvert en grand la porte du référé-liberté seront sans doute déçus. Ceux qui craignaient que cette procédure ne soit détournée de son sens premier pour devenir un outil supplémentaire d'affaiblissement des projets de production d"énergie renouvelable seront peut être rassurés. En réalité, le juge administratif, une fois de plus, recherche un équilibre entre des exigences, des objectifs qui peuvent, de prime abord sembler difficilement conciliables. Un équilibre nécessaire pour le droit de l'environnement lui-même car n'oublions pas que dans les deux espèces ici étudiées, ce sont bien des projets conçus comme favorables à la protection de l'environnement qui étaient contestés au nom du droit à l'environement ou à la protection de l'environement.

Arnaud Gossement

avocat - docteur en droit

professeur associé à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne

______________

Tribunal administratif de Marseille, ref, 5 octobre 2022, n°2208000 (extraits)

(...)

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ". Aux termes de l'article L. 521-3 du même code : " En cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative ".

2. L'association " Les amis de X " demande au juge des référés de suspendre les effets de l'arrêté du 17 janvier 2020 par lequel le préfet des X a accordé à la société X une dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées. A l'appui de sa requête présentée sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, elle soutient, en particulier, que le projet de parc photovoltaïque que la société X entreprend de mettre en œuvre sur le territoire de la commune de X, porte une atteinte grave et manifestement illégale au droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, tel que proclamé par l'article premier de la Charte de l'environnement.

3. Il lui appartient toutefois de justifier, au regard de sa situation personnelle, notamment si ses conditions ou son cadre de vie sont gravement et directement affectés, ou au regard des intérêts qu'elle entend défendre, qu'il y est porté une atteinte grave et manifestement illégale du fait de l'action ou de la carence de l'autorité publique. Il lui revient alors de faire état de circonstances particulières caractérisant la nécessité pour elle de bénéficier, dans le très bref délai prévu par ces dispositions, d'une mesure de la nature de celles qui peuvent être ordonnées sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2. Dans tous les cas, l'intervention du juge des référés dans les conditions d'urgence particulière prévues par ces dispositions est subordonnée au constat que la situation en litige permette de prendre utilement et à très bref délai les mesures de sauvegarde nécessaires. Compte tenu du cadre temporel dans lequel se prononce le juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-2, les mesures qu'il peut ordonner doivent s'apprécier en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises.

4. Au cas d'espèce, l'association requérante, qui s'est donnée pour mission, selon l'article 2 de ses statuts, de préserver et promouvoir le site de X, en particulier ses paysages, sa faune et sa flore, expose que les travaux de coupe et d'arrachage d'arbres sur le site du projet portent atteinte à la faune et la flore protégées, alors qu'elles sont indispensables à l'équilibre environnemental visé par l'article 1er de la Charte de l'environnement.

5. Toutefois, le projet en litige a donné lieu, outre l'autorisation de dérogation, à un permis de construire et une autorisation de défrichement délivrés après enquête publique les 1er et 2 février 2017, que l'association requérante n'a pas contestés et qui sont devenus définitifs. En outre, il résulte de l'instruction, notamment des éléments de l'enquête publique, de l'étude d'impact et du rapport de la DREAL X, que le site choisi pour l'implantation du projet est celui de parcelles forestières incendiées en 2004, " sous-solées " et reboisées en cèdre, afin de limiter les effets sur les espaces naturels et la biodiversité, en tenant compte des divers intérêts en place, agricoles, pastoraux, environnementaux et paysagers. Les impacts résiduels du projet ont été analysés comme faibles et non significatifs sur les habitats et les espèces présentes, et l'autorisation de dérogation accordée à la société X s'accompagne également de mesures de réduction d'impact, de compensation et de suivi des populations des espèces protégées. En se bornant à faire valoir une atteinte à la faune et la flore protégées, l'association requérante n'établit pas l'atteinte grave et manifestement illégale au droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.

6. Enfin, si en vertu de l'article L. 521-3 du code de justice administrative, cité au point 1er de la présente ordonnance, le juge de référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du même code peut ordonner toute mesure utile à la sauvegarde d'une liberté fondamentale y compris, le cas échéant, la suspension d'une décision administrative, son office ne saurait toutefois se confondre avec celui du juge de l'excès de pouvoir et il ne lui revient ainsi pas de se prononcer sur l'ensemble des moyens de légalité externe et interne dont ce juge serait par ailleurs saisi et que l'association requérante a, en l'espèce, réitérés.

7. Il résulte donc de ce qui précède que les conclusions de la requête de l'association " Les amis de X", tendant à la suspension des effets de l'arrêté du 17 janvier 2020 et de la décision de rejet du recours gracieux doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense.

Sur les frais d'instance :

8. Ni l'Etat, ni la société X n'étant les parties perdantes dans la présente instance, les conclusions présentées par l'association " Les amis de la montagne de Lure " sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'association requérante la somme de 1 000 euros, au bénéfice de la société X, sur le fondement de ces mêmes dispositions.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de l'association " Les amis de X " est rejetée.

(...)
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