Solaire : retour sur les dispositions du titre II de l’avant-projet de loi « relatif à l’accélération des énergies renouvelables »

Pour mémoire, au premier semestre 2022, la capacité du parc solaire photovoltaïque était de 14,6 GW. Les objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie (« PPE » ci-après) fixent les capacités à installer pour les périodes suivantes :

• En 2023 : 20,1 GW, soit 7 GW à installer avant cette échéance ;
• En 2028 : 35,1 à 44 GW, soit une moyenne minimale d'environ 3,5 GW/an.

L'objectif fixé par l'avant-projet de loi, annoncé par le Président de la République en février 2022, est de dépasser les 100 GW à l'horizon 2050, soit une moyenne d'environ 5 GW/an.

Ainsi, aux termes de l'exposé des motifs du projet de loi : « Le titre II vise à accélérer le déploiement du photovoltaïque en démultipliant les possibilités d'implantation, afin d'atteindre l'objectif de multiplier par huit notre capacité de production d'énergie solaire pour dépasser les 100 GW à l'horizon 2050. Il vise à libérer tout le foncier disponible sans enjeux environnementaux majeurs. »

Pour réaliser ces objectifs, le titre II comporte 4 articles :

• L'article 9 relatif à l'installation de panneaux sur les délaissés routiers et autoroutiers et à l'adaptation des procédures de mise en concurrence sur le domaine public de l'Etat ;
• L'article 10 relatif à l'implantation en loi littoral de panneaux au sol ou d'hydrogène renouvelable sur des terrains dégradés ou sur des stocks de saumure ;
• L'article 11 relatif à l'implantation de panneau au sol en discontinuité dans les communes de montagnes dotées d'une carte communale ;
• L'article 12 relatif à l'obligation d'installation d'ombrières photovoltaïques sur des parcs de stationnement extérieurs.

Si ces mesures présentent un intérêt certain, il est surprenant que l'avant-projet de loi ne comprenne pas de mesures de simplification des appels d'offres ou encore des mesures relatives à l'autoconsommation ou à l'agrivoltaïsme.

Les autres mesures de l'avant-projet de loi, plus générales, auront également vocation à s'appliquer au photovoltaïque.

I. Article 9 : permettre l'installation de panneaux sur les délaissés routiers et autoroutiers et adapter les procédures de mise en concurrence sur le domaine public de l'Etat

L'article 9 vise à faciliter l'installation de panneaux photovoltaïques sur les délaissés routiers et autoroutiers.

En premier lieu, pour mémoire, l'article L. 111-6 du code de l'urbanisme interdit, en dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions et installations dans une bande de 100 mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express et des déviations au sens du code de la voirie routière et de soixante-quinze mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation et des routes visées à l'article L. 141-19.

L'article L. 111-7 du même code prévoit certaines dérogations à cette interdiction. L'une de ces dérogations concerne déjà l'installation d'infrastructures de production d'énergie solaire, sous certaines conditions (5° de l'article L. 111-7).

L'article 9 de l'avant-projet de loi vise à alléger les conditions de cette dérogation propre à l'énergie solaire, pour la simplifier. Le projet prévoit ainsi de supprimer les conditions suivantes :

« L'interdiction mentionnée à l'article L. 111-6 ne s'applique pas :

(…) 5° Aux infrastructures de production d'énergie solaire lorsqu'elles sont installées sur des parcelles déclassées par suite d'un changement de tracé des voies du domaine public routier ou de l'ouverture d'une voie nouvelle ou sur les aires de repos, les aires de service et les aires de stationnement situées sur le réseau routier. »

Selon l'étude d'impact de l'avant-projet, le potentiel photovoltaïques des délaissés routiers est estimé à environ 2,5 GW sur le territoire.

En second lieu, au titre de l'article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques (« CG3P »), une mise en concurrence doit être réalisée avant d'attribuer une autorisation d'occupation temporaire du domaine public.

L'article L. 2122-1-3-1 du code, modifié par la loi n°2020-1525 du 7 décembre 2020, permet à l'autorité compétente de renoncer à effectuer cette mise en concurrence dans le cadre des projets d'énergie renouvelable dès lors qu'ils font l'objet d'une mise en concurrence pour attribuer un soutien financier public.

L'article 9 prévoit d'adapter les procédures de mise en concurrence pour l'accès au domaine public « en étendant les possibilités offertes à l'Etat par l'article L. 2122-1-3-1 du code général de la propriété des personnes publiques aux gestionnaires qui détiennent, d'un texte ou d'un titre, la compétence pour délivrer un titre d'occupation afin de dispenser de mise en concurrence, au titre des dispositions de l'article L. 2122-1-1 du même code, les projets photovoltaïques bénéficiant d'un soutien public attribué par appel d'offres » (Cf. exposé des motifs).

II. Article 10 : permettre l'implantation en loi littoral de panneaux photovoltaïques au sol ou d'hydrogène renouvelable sur des terrains dégradés ou sur des stocks de saumure

L'article 10 du projet de loi prévoit d'autoriser, par dérogation et à certaines conditions, dans les zones intéressant la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (dite « loi littoral ») l'implantation de panneaux photovoltaïques au sol et d'hydrogène renouvelable sur des terrains dégradés ou sur des stocks de saumures situés en dehors des espaces urbanisés de la commune.

Pour rappel, sur le territoire des 1181 communes littorales, l'extension de l'urbanisation doit être réalisée en continuité des agglomérations et villages existants (cf. article L. 121-8 du code de l'urbanisme). Des dérogations à ce principe existent notamment pour les activités agricoles, forestières ou de culture marine ainsi que pour les éoliennes terrestres. L'implantation de parcs photovoltaïques n'était pas concernée par ces dérogations.

L'étude d'impact du projet constate que dans ces communes, l'application du principe de continuité constitue un frein à la mobilisation du foncier dégradé disponible car les anciens sites industriels, anciennes carrières ou sites pollués sont par principe situés à l'écart des agglomérations et des villages.

L'avant-projet de loi prévoit ainsi une adaptation de la loi littoral pour permettre l'installation en discontinuité des zones urbanisées existantes de panneaux sur des espaces déjà artificialisés et dégradés.

L'article 10 prévoit ainsi d'instituer un nouvel article L. 121-12-1 du code de l'urbanisme qui autoriserait, à titre exceptionnel, l'implantation de panneaux dans une friche par l'autorité administrative compétente, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Le silence de l'autorité compétente vaudrait refus à l'expiration d'un délai de quatre mois.

La liste des friches concernées est fixée par décret. La notion de friche est définie à l'article L. 111-26 du code et désigne « tout bien ou droit immobilier, bâti ou non bâti, inutilisé et dont l'état, la configuration ou l'occupation totale ou partielle ne permet pas un réemploi sans un aménagement ou des travaux préalables ».

Par ailleurs, ce nouvel article permettrait de délivrer une autorisation pour l'implantation sur des réserves industrielles de saumure saturée. L'instruction de la demande doit s'appuyer sur une étude d'incidence.

Enfin, ce même article prévoit la possibilité de coupler à ces installations des installations de production d'hydrogène renouvelable. L'étude d'incidence devrait dans ce cadre démontrer le caractère impératif de la localisation des ouvrages au regard notamment de critères environnementaux, techniques et économiques. 

III. Article 11 : permettre l'implantation de PV au sol en discontinuité dans les communes de montagne dotées d'une carte communale

Les dispositions de la loi n°85-30 du 9 janvier 1985 (dite « loi montagne ») relative au développement et à la protection de la montagne, aujourd'hui codifiées dans le code de l'urbanisme, ne permettent d'autoriser l'implantation de construction – et donc de centrales solaires au sol - en discontinuité de l'urbanisation que sous réserve de l'intégration d'une étude de discontinuité dans le document d'urbanisme.

Le droit en vigueur (cf. article L. 122-7 du code de l'urbanisme) prévoit qu'une telle étude ne peut être contenue que dans un schéma de cohérence territoriale (« SCOT ») ou un plan local d'urbanisme (« PLU »). En conséquence, ne peuvent être autorisées les centrales solaires dans les communes couvertes par une carte communale que lorsque la commune est couverte par un SCOT comportant une telle étude.

En zones de montagne, les communes situées en dehors du périmètre d'un SCOT et couvertes par une carte communale sont donc les seules à ne pas pouvoir accueillir des centrales solaires au sol en dehors de la continuité de l'urbanisation.

L'article 11 prévoit ainsi d'insérer une phrase à l'article L. 122-7 du code pour permettre l'implantation de centrales solaires au sol dans les communes de montagne dotées d'une carte communale mais non couvertes par un SCOT comportant une étude de discontinuité.

IV. Article 12 : obliger l'installation d'ombrières photovoltaïques sur parcs de stationnement extérieurs

L'exposé des motifs du projet de loi souligne que la surface des parkings de plus de 2500 m² est estimée entre 90 à 150 millions de m2 en France. L'équipement de la moitié de cette surface en ombrières photovoltaïques permettrait de réaliser une puissance installée comprise entre 7 et 11 GW.

Ces surfaces sont particulièrement intéressantes dès lors qu'elles sont importantes et artificialisées. L'installation de panneaux ne perturbe d'ailleurs pas le fonctionnement des parkings.

L'article 12 de l'avant-projet de loi vient imposer l'équipement des parkings extérieurs déjà existants de plus de 2500m² en ombrières photovoltaïques sur au moins la moitié de leur surface. Il est ainsi envisagé de créer une nouvelle section 7 « obligation d'équipement de certains ouvrages » après l'article L. 314-35 du code de l'énergie.

Plus précisément, aux termes de ces nouvelles dispositions, l'obligation d'équiper les parkings de stationnement d'ombrières photovoltaïques serait assortie des conditions suivantes :

• seuls les parcs de stationnement existants à la date de la promulgation de la loi et extérieurs d'une superficie supérieure à 2500 m² sont concernés ;

• cette obligation porterait sur les ombrières de parking et également les revêtements de surfaces, les aménagements hydrauliques ou les dispositifs végétalisés favorisant la perméabilité et l'infiltration des eaux pluviales ou leur évaporation ;

• les parcs devraient être mis en conformité dans un délai de 3 ans à compter de cette date de promulgation de la loi. Ce délai serait porté à 5 ans si le parc a une superficie inférieure ou égale à 10 000 m². Un délai supplémentaire pourrait toutefois être accordé par le représentant de l'Etat dans le département, si le propriétaire du parc de stationnement justifie que les diligences nécessaires ont été mises en œuvre pour satisfaire l'obligation dans les délais prévus.

En conclusion, cet avant-projet de loi présente plusieurs évolutions significatives pour le développement des projets d'installations solaires en France. Ces mesures feront l'objet de débats parlementaires et seront donc amenées à évoluer à travers divers amendements dont nous suivrons la discussion avec attention. 

Caroline Grenet 

Avocate