Loi d'accélération de la production d'énergies renouvelables : retour sur le dispositif complexe des "zones d'accélération" et des "zones d'exclusion" de la production d'énergies renouvelables

Lors de l'examen en première lecture, du projet de loi d'accélération de la production d'énergies renouvelables, les sénateurs puis les députés ont adopté un article portant création de "zones d'accélération pour l'implantation d'installations terrestres de production d'énergies renouvelables". Un dispositif très complexe. Analyse. 

NB : Les développements qui suivent sont consacrés à un décryptage des dispositions de l'article 3 du projet de loi tel que voté par l'Assemblée nationale, en première lecture. L'Assemblée nationale n'a pas encore procédé au vote de la loi dans son ensemble à l'heure où cette note est écrite. Par ailleurs, si ces dispositions devaient être conservées en commission mixte paritaire ou en nouvelle lecture, un décret, pris après avis du Conseil national de la transition écologique, devra préciser les conditions d'application de cet article.

• Le projet de loi, dans sa rédaction issue des travaux en première lecture du Sénat, comportait un article 1er A qui prévoyait la création de ""zones propices à l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables et de production d'hydrogène renouvelable ou bas carbone, ainsi que de leurs ouvrages connexes".
• Les députés ont modifié ces dispositions désormais inscrites à l'article 3 du projet de loi. En commission, les ""zones propices à l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables et de production d'hydrogène renouvelable ou bas carbone, ainsi que de leurs ouvrages connexes" sont devenues les "zones d'accélération pour l'implantation d'installations terrestres de production d'énergies renouvelables".

2. Les "zones d'accélération" devront être définies en fonction des "principes" suivants.

• L'atteinte "à terme" des objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie
• La contribution à la solidarité entre les territoires, à la sécurisation de l'approvisionnement et à l'équilibre entre consommation finale d'énergie et production d'énergies renouvelables locales
  
• La protection des intérêts des police de l'eau et des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE)
• La prise en compte de la "nécessaire diversification des énergies renouvelables". 
• L'interdiction de définition de zones d'accélération dans les parcs nationaux et les réserves naturelles. 
• L'encadrement de la désignation des zones d'accélération dans les aires protégées. 
• L'interdiction, pour l'éolien terrestre, de désignation des zones d'accélération au sein du réseau Natura 2000
• La prise en compte de l'inventaire des zones d'activité économique

• La procédure d'identification de "droit commun" des zones d'accélération sera définie aux termes du futur article L.141-5-3 du code de l'énergie.
• La procédure d'identification des zones d'accélération dans les schémas de cohérence territoriale (SCOT) sera définie aux termes de l'article L.141-10 modifié du code de l'urbanisme

4. La procédure d'identification de "droit commun" des zones d'accélération comportera les étapes suivantes (futur article L.141-5-3 du code de l'énergie) : 

• Etape 1. La mise à disposition des élus locaux et des parlementaires, par l'Etat et les gestionnaires de réseaux, des "informations disponibles relatives à l'implantation des énergies renouvelables", dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi
• Etape 2. L'identification des zones d'accélération par les communes, dans un délai de six mois à compter de la mise à disposition des informations disponibles par l'Etat
• Etape 3. Le recensement des listes de zones d'accélération par la "conférence territoriale des maires et présidents des EPCI" réunie par le référent préfectoral (pas de délai)
• Etape 4. La publication du premier avis du comité régional de l'énergie, dans un délai de trois mois à compter de la réception du recensement des zones d'accélération
• Etape 5. La publication par les référents préfectoraux, de la cartographie des zones identifiées à l'échelle du département.

5. Les zones d'accélération mais aussi d'exclusion aussi pourront être identifiées dans les document locaux d'urbanisme

• Le champ d'application de la procédure d'identification des "zones d'exclusion" de la production d'énergies renouvelables, dans les PLU, a été élargi. 
• Dés l'instant où des zones d'accélération auront été intégrées dans les SCOT, les PLU ou des cartes communales : elles seront opposables aux demandes d'autorisations d'urbanisme ou d'autorisations environnementales. 
  

• L'obligation d'organiser un comité de projet pour les projets situés en zones d'accélération.
• La modulation du tarif d'achat pour les projets lauréat des appels d'offres et situés en zones d'accélération.
• L'extension du droit de préemption urbain des communes aux zones d'accélération.
• La simplification de l'autorisation des projets de production d'énergies renouvelables portés par les sociétés d'économie mixte locale en zones d'activité économique, qualifiées de zones d'accélération.

• L'articulation de ce nouveau dispositif des "zones d'accélération" avec celui - actuel - des "zones favorables" ou celui - à venir - des zones propices du plan REpowerEU' n'est pas défini.
• Le rapport de compatibilité entre ces "zones d'accélération" et les objectifs - réglementaires puis législatifs - de la programmation pluriannuelle de l'énergie n'est pas clairement défini
• Les "principes" de définition de ces zones comportent une interdiction de l'éolien en zones Natura 2000.
• Les zones d'accélération ne pourront pas être définies dans les périmètres des aires protégées et dans les périmètres de classement des grands sites de France
  
• Les zones d'accélération ne pourront pas incluses dans les parcs nationaux et les réserves naturelles, à l'exception des procédés de production en toitures
  
• Rien n'est prévu pour prévenir la spéculation foncière dans les futures zones d'accélération où l'implantation des installations de production d'énergies renouvelables sera autorisée
• La procédure d'élaboration de ces zones est particulièrement complexe et intéressera plus d'une douzaine d'acteurs différents : Etats, gestionnaires de réseaux, communes, départements, régions, EPCI, syndicats mixtes de gestion de parcs naturels régionaux, gestionnaires d'aires protégées, parlementaires, comités régionaux de l'énergie, conférence territoriale des maires et présidents d'EPCI, associations agrées de protection de l'environnement...
• Cette procédure d'élaboration sera sans doute longue : au moins deux ans de procédure après la promulgation de la future  loi, sans compter la durée des contentieux qui pourront naître, notamment en cas de désaccords entre les acteurs de la procédure. 
• Cette procédure d'élaboration prévoit un avis conforme des communes : "Aucune zone d'accélération ne peut être identifiée sans l'avis conforme de la commune concernée."
  
• Rien n'est prévu pour prévenir le risque que les préfectures suspendent ou allongent la durée d'instruction des projets d'énergies renouvelables pendant l'élaboration des zones d'accélération.
• La création de zones d'accélération peut être accompagnée de "zones d'exclusion" dans les PLU.
  
• L'identification a création de zones d'accélération sera opposable aux demandes de permis et d'autorisation, lorsqu'elles auront été intégrées dans les SCOT, les PLU et les cartes communales. 
• Les porteurs de certains projets définis par décret et situés dans ces zones d'accélération pourront être tenus d'organiser un "comité de projet" à leurs frais.
  

En définitive, cette planification créé de nouvelles contraintes administratives et de nouveaux risques. Ces zones d'accélération comportent le risque de constituer des zones de freinage.

On notera que les députés ont préféré le verbe "accélérer" à celui de "maximiser" employé par les sénateurs. Le premier serait, selon les auteurs de l'amendement, plus précis. On regrettera que ces dispositions soient si peu claires : c'est uniquement le "potentiel permettant d'accélérer" de ces zones qui doit permettre d'atteindre "à terme" - quand exactement ? - lesdits objectifs. Ce qui n'a pas grand sens. 

En deuxième lieu, l'article 3 du projet de loi ici commenté prévoit également d'insérer au V du futur article L.141-5-3 du code de l'énergie, la disposition suivante : 

"V. – Les zones d'accélération pour l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables doivent s'efforcer, à compter du 31 décembre 2027, de tendre vers les objectifs prévus par la programmation pluriannuelle de l'énergie."

Outre le fait qu'une "zone" ne peut pas "s'efforcer" (son auteur ou son responsable peut être ?), le verbe "s'efforcer" n'a, ici, aucun sens précis. A partir de quel degré d'effort pourra-t-on considérer que celui-ci est suffisant pour assurer un rapport de compatibilité entre les zones d'accélération et les objectifs (prévus ?) de la programmation pluriannuelle de l'énergie. La mention de la date du 31 décembre 2027 est également surprenante, s'agissant d'un dispositif censé entrer en vigueur en 2023. 

La contribution à la solidarité entre les territoires, à la sécurisation de l'approvisionnement et à l'équilibre entre consommation finale d'énergie et production d'énergies renouvelables locales. Le projet de loi en cours d'examen prévoit d'insérer la rédaction suivante au 2° de l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie :

« 2° Elles contribuent à la solidarité entre les territoires et à la sécurisation de l'approvisionnement défini au 2° de l'article L. 100-1 et tendent vers l'atteinte de l'équilibre entre la consommation finale d'énergie et la production d'énergies renouvelables locales ;

"3° Elles sont définies dans l'objectif de prévenir et de maîtriser les dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L.211-1et L. 511-1 du code de l'environnement qui résulteraient de l'implantation d'installations de production d'énergies mentionnées au présent I pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1 du code de l'environnement ;"

De manière assez surprenante, il n'est ici question que des "dangers ou inconvénients" des installations de production d'énergies renouvelables pour les intérêts des polices de l'eau et des ICPE et non des "avantages" ou "bénéfices" des premières pour les secondes.

• La procédure de "droit commun" régie par les dispositions (futur article L.141-5-3 du code de l'énergie)
• La procédure d'identification des zones d'accélération dans les SCOT (article L.141-10 modifié du code de l'urbanisme).

Les développements qui suivent sont consacrés à la première de ces deux procédures. Il convient de noter, en outre, que certaines zones sont qualifiées d'office de zones d'accélération, comme les zones agricoles pouvant accueillir des installations de production d'énergie solaire (futur article L.111-28 du code de l'urbanisme)

• les potentiels énergétiques, renouvelables et de récupération mobilisables.
• la part déjà prise par chaque établissement public de coopération intercommunale dans le déploiement des énergies renouvelables,
• les caractéristiques des consommations énergétiques du territoire.
• les capacités d'accueil existantes des réseaux publics d'électricité sur ce territoire.
• les capacités d'accueil planifiées sur ce même territoire en application de l'article L. 321-7 du code de l'énergie.
• les objectifs nationaux définis par la programmation pluriannuelle de l'énergie mentionnée à l'article L. 141-1 du code de l'énergie.
  

• il identifie les potentiels de développement de la production d'électricité et de chaleur à partir de l'énergie renouvelable du soleil sur l'ensemble du territoire
• il prend en compte les surfaces des toitures de toutes les constructions bâties situées sur le territoire ainsi que les surfaces au sol déjà artificialisées, y compris les parcs de stationnement.
  

L'article 3 du projet de loi ici commenté dispose en outre que : 

• Le cadastre solaire est établi en coordination avec les communes et avec les établissements publics de coopération intercommunale.

• L'État met numériquement à la disposition du public les informations du cadastre solaire.
• Les modalités de réalisation de ce cadastre sont fixées par décret
• Les informations précitées sont actualisées au moins à chaque révision de la programmation pluriannuelle de l'énergie.

Le rôle d'accompagnateur du "référent préfectoral" dont la création est prévue par le présent projet de loi pourra "accompagner les communes pour l'identification de ces zones d'accélération : "Le référent préfectoral mentionné à l'article L.181-28-4 du présent code peut accompagner lesdites communes pour l'identification des zones d'accélération ainsi que les établissements publics précités pour leur consolidation."

• Les maires des communes concernées
• Les présidents d'EPCI
• Le président du conseil régional
• Un représentant de chaque chambre consulaire,
• Les représentants des associations agréées de protection de l'environnement au sens de l'article L. 141-1 du code de l'environnement qui souhaitent s'y joindre,
• Les autorités compétentes en matière d'urbanisme concernées
• L'ensemble des députés et sénateurs élus dans le département
  

Le III du futur article L.141-5-3 du code de l'énergie, dans sa rédaction issue de l'article 3 de la future loi d'accélération de la production d'énergies renouvelables, dispose que le comité régional de l'énergie rend son avis dans un délai de trois mois à compter de la réception du recensement "même partiel" des zones d'accélération, établi par la conférence territoriale précitée. 

Deux hypothèses : 

• Soit cet avis du comité régional de l'énergie conclut que les zones d'accélération identifiées au niveau régional sont suffisantes pour l'atteinte des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables établis en application de l'article L.141-5-1 du code de l'énergie. Dans ce cas, "les référents préfectoraux de la région concernée arrêtent, même partiellement, la cartographie des zones identifiées à l'échelle du département".
  
• Soit cet avis conclut que les zones ainsi définies ne sont pas suffisantes pour l'atteinte de ces objectifs. Dans ce cas, "les référents préfectoraux demandent aux communes, dans un délai de trois mois, l'identification de zones complémentaires. Les nouvelles propositions sont soumises, dans un délai de trois mois, au comité régional de l'énergie, qui émet un nouvel avis dans les conditions prévues à l'article L. 141-5-2 du présent code."

Ainsi, le comité régional de l'énergie peut être amené à exprimer plusieurs avis. Dans toutes les hypothèses, ce sont bien les communes qui auront le dernier mot pour la détermination des zones d'accélération. Le projet de loi ne précise pas ce que l'Etat devra ou non faire si les listes de zones d'accélération ne permettent pas d'atteindre les objectifs nationaux et régionaux de la programmation pluriannuelle de l'énergie.

Etape 5. La publication par les référents préfectoraux, de la cartographie des zones identifiées à l'échelle du département. 

A la suite de l'avis du comité régional de l'énergie - le premier ou le deuxième - concluant au caractère suffisant du recensement des zones d'accélération, les référents préfectoraux "arrêtent" la cartographie des zones identifiées à l'échelle du département. A noter : cette cartographie pourra être partielle si elle procède d'un recensement lui aussi partiel.

III. L'identification des zones d'accélération dans les documents locaux d'urbanisme

Lorsqu'une commune est couverte par un schéma de cohérence territoriale (SCOT), l'identification des zones d'accélération est du ressort de ce dernier. Lorsqu'une commune n'est pas couverte par un SCOT : le PLU ou la carte communale peuvent reprendre les zones d'accélération identifiées aux termes de la procédure décrite à l'article L.141-5-3 du code de l'énergie. A noter : le PLU pourra prévoir des zones d'accélération mais aussi des zones d'exclusion de la production d'énergies renouvelables.

A. L'identification des zones d'accélération au sein des SCOT (article L.141-10 modifié du code de l'urbanisme)

"4° Les orientations qui contribuent à favoriser la transition énergétique et climatique, notamment la lutte contre les émissions territoriales de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques, l'accroissement du stockage de carbone dans les sols et les milieux naturels et le développement des énergies renouvelables, au sens de l'article L. 211-2 du code de l'énergie, ou de l'hydrogène renouvelable ou bas-carbone, au sens de l'article L. 811-1 du même code., et l'accroissement du stockage de carbone dans les sols et les milieux naturels."

L'identification de zones d'accélération au sein du document d'orientation et d'objectifs du SCOT. a deuxième modification consiste en l'ajout de cet alinéa à la fin de l'article L.141-10 du code de l'urbanisme. Aux termes de ces nouvelles dispositions, le document d'orientation et d'objectifs du SCOT 

"Le document d'orientation et d'objectifs peut également identifier des zones d'accélération pour l'implantation d'installations de production
d'électricité renouvelable, au sens de l'article L. 211-2 dudit code, de stockage d'énergie ou d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone, au sens de l'article L. 811-1 du même code, sur proposition ou avis conforme des communes d'implantation. Ces zones sont portées à la connaissance des comités régionaux de l'énergie mentionnés à l'article L. 141-5-2 ou, en Corse, au conseil de l'énergie, de l'air et du climat, qui en assurent un recensement annuel."

Le recours à la procédure de modification simplifiée du SCOT. L'article 3 du projet de loi prévoit l'ajout d'un II au sein de l'article L143-29 du code de l'urbanisme de manière à ce que la procédure de modification du document d'orientation et d'objectifs du SCOT soit simplifiée lorsqu'elle a pour objet, soit de modifier les orientations de ce document, soit d'identifier des zones d'accélération. 

"Lorsqu'ils ont pour objet de soutenir le développement de la production d'électricité renouvelable, au sens de l'article L. 211-2 du code de l'énergie, ou de stockage d'énergie ou d'hydrogène renouvelable ou bas carbone, au sens de l'article L. 811-1 du même code, ou de délimiter les zones d'accélération d'implantation mentionnées à l'article L. 141-10 du présent code, les changements mentionnés aux 1° et 2° du I du présent article ainsi que les adaptations de l'objectif mentionné au second alinéa de l'article L. 141-3 du présent code relèvent de la procédure de modification simplifiée prévue aux articles L. 143-37 à L. 143-39."

"8° Dans les communes pour lesquelles n'a pas été établi un schéma de cohérence territoriale prévu à l'article L. 141-1, définir des zones d'accélération pour l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables ainsi que de leurs ouvrages connexes, identifiées en application de l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie. Le cas échéant, la liste de ces zones est portée à la connaissance des comités régionaux de l'énergie mentionnés à l'article L. 141-5-2 du même code ou, en Corse, au conseil de l'énergie, de l'air et du climat, qui en assurent un recensement annuel."

2. L'élargissement du dispositif des "zones d'exclusion"

L'article L151-42-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'article 35 (V) de la loi n°2022-217 du 21 février 2022 dite "loi 3DS", dispose que le règlement du plan local d'urbanisme peut délimiter des secteurs dans lesquels l'implantation d'éoliennes terrestres est soumise à des conditions spécifiques. Ces dispositions reviennent à conférer aux communes le droit de délimiter des "zones d'exclusion des éoliennes" sur leur territoire.

L'article 3 du projet de loi ici commenté prévoit plusieurs modifications de la rédaction de cet article L.151-42-1 du code de l'urbanisme.

L'élargissement dispositif à toutes les énergies renouvelables. Le dispositif des zones d'exclusion issu de la loi 3DS ne concerne, pour l'heure, "que" les éoliennes terrestres. Le nouveau dispositif intéressera toutes les installations de production d'énergie renouvelable :

"Le règlement peut délimiter les secteurs dans lesquels l'implantation d'installations de production d'énergie renouvelable, y compris leurs ouvrages de raccordement, est soumise à condition ou exclue, dès lors que ces installations d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent est soumise à conditions, dès lors qu'elles sont incompatibles avec le voisinage habité ou avec l'usage des terrains situés à proximité ou qu'elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l'insertion des installations dans le milieu environnant."

• d'une part "que le total des surfaces inclues dans les secteurs concernés ne soit pas manifestement incompatible avec l'atteinte des objectifs régionaux établis dans le décret prévu au L. 141-5-1 du code de l'énergie. Cette incompatibilité manifeste est appréciée au regard des superficies respectives des secteurs délimités en application du présent article et des zones définies en application de l'article L. 141-5-3 du même code, en proportion du territoire communal, dans des conditions précisées par décret. Les secteurs délimités en application du présent article sont applicables uniquement aux projets dont la demande d'autorisation auprès de l'autorité compétente est déposée après l'approbation du plan local d'urbanisme."
  
• d'autre part, que l'exclusion ne vise ni les procédés de production d'énergies renouvelables en toiture, ni les procédés de chaleur à usage individuel.
  

Les députés ont inséré de nouvelles dispositions au sein de l'article 3 du projet de loi ici commenté de manière à ce que les communes qui ne sont couvertes ni par un SCOT ni par un PLU puissent délimiter, dans leur carte communale, des zones d'accélération identifiées aux termes de la procédure décrite à l'article L.141-5-3 du code de l'urbanisme.

L'article 3 précité prévoit en effet de compléter la rédaction de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme par un alinéa ainsi rédigé :

"Dans les communes pour lesquelles n'a pas été établi un schéma de cohérence territoriale prévu à l'article L. 141-1, la carte communale peut délimiter des zones d'accélération pour l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables ainsi que de leurs ouvrages connexes, identifiées en application de l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie. Elles sont portées à la connaissance des comités régionaux de l'énergie mentionnés à l'article L. 141-5-2 du même code ou, en Corse, du conseil de l'énergie, de l'air et du climat, qui en assurent un recensement annuel."

IV. Les conséquences de l'identification des zones d'accélération

La première conséquence est d'ordre "politique". Il est certain que les préfets tiendront compte de la circonstance qu'un projet est ou non situé dans une zone d'accélération pour l'instruction des demandes de permis de construire ou d'autorisation environnementale des projets d'installations de production d'énergies renouvelables. Il est également certain que l'existence et les caractéristiques de ces zones seront débattues devant le juge administratif. 

Par ailleurs, dés l'instant où ces zones auront été intégrées dans les SCOT, les PLU ou des cartes communales : elles seront opposables aux demandes d'autorisations d'urbanisme ou d'autorisations environnementales. 

L'obligation d'organiser un comité de projet. Une autre conséquence de l'identification de ces zones est à relever à l'article 3 bis A du projet de loi commenté. Aux termes de ces nouvelles dispositions, les porteurs de certains projets dont la liste sera précisée par décret en Conseil d'Etat et qui sont situés dans une zone d'accélération, seront tenus d'organiser un "comité de projet" à leurs frais

Le futur article L. 211-9 du code de l'énergie pourrait être ainsi rédigé :

"Sans préjudice de l'article L. 181-28-2 du code de l'environnement, le porteur d'un projet d'énergies renouvelables dont les caractéristiques sont précisées par décret en Conseil d'État, notamment au regard de la technologie et de la puissance de l'installation et de son implantation dans une zone d'accélération définie en application de l'article L. 141-5-3 du présent code, organise un comité de projet, à ses frais. Ce comité de projet inclut les différentes parties prenantes concernées par le projet, notamment les communes et les établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres, ainsi que les représentants des communes limitrophes.
Les modalités d'application du présent article sont précisées par décret en Conseil d'État."

Arnaud Gossement

avocat, professeur associé à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne