Lors de l'examen en première lecture, du projet de loi d'accélération de la production d'énergies renouvelables, les sénateurs puis les députés ont adopté un article portant création de "zones d'accélération pour l'implantation d'installations terrestres de production d'énergies renouvelables". Un dispositif très complexe. Analyse. 

NB : Les développements qui suivent sont consacrés à un décryptage des dispositions de l'article 3 du projet de loi tel que voté par l'Assemblée nationale, en première lecture. L'Assemblée nationale n'a pas encore procédé au vote de la loi dans son ensemble à l'heure où cette note est écrite. Par ailleurs, si ces dispositions devaient être conservées en commission mixte paritaire ou en nouvelle lecture, un décret, pris après avis du Conseil national de la transition écologique, devra préciser les conditions d'application de cet article.

Résumé

1. Le projet de loi, dans sa rédaction initiale adoptée en Conseil des ministres, ne comportait aucune disposition relative à ces zones d'accélération.
  • Le projet de loi, dans sa rédaction issue des travaux en première lecture du Sénat, comportait un article 1er A qui prévoyait la création de ""zones propices à l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables et de production d'hydrogène renouvelable ou bas carbone, ainsi que de leurs ouvrages connexes".
  • Les députés ont modifié ces dispositions désormais inscrites à l'article 3 du projet de loi. En commission, les ""zones propices à l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables et de production d'hydrogène renouvelable ou bas carbone, ainsi que de leurs ouvrages connexes" sont devenues les "zones d'accélération pour l'implantation d'installations terrestres de production d'énergies renouvelables".

2. Les "zones d'accélération" devront être définies en fonction des "principes" suivants.

  • L'atteinte "à terme" des objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie
  • La contribution à la solidarité entre les territoires, à la sécurisation de l'approvisionnement et à l'équilibre entre consommation finale d'énergie et production d'énergies renouvelables locales
  • La protection des intérêts des police de l'eau et des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE)
  • La prise en compte de la "nécessaire diversification des énergies renouvelables". 
  • L'interdiction de définition de zones d'accélération dans les parcs nationaux et les réserves naturelles. 
  • L'encadrement de la désignation des zones d'accélération dans les aires protégées. 
  • L'interdiction, pour l'éolien terrestre, de désignation des zones d'accélération au sein du réseau Natura 2000
  • La prise en compte de l'inventaire des zones d'activité économique

3. Les "zones d'accélération" peuvent être identifiées selon plusieurs procédures.

  • La procédure d'identification de "droit commun" des zones d'accélération sera définie aux termes du futur article L.141-5-3 du code de l'énergie.
  • La procédure d'identification des zones d'accélération dans les schémas de cohérence territoriale (SCOT) sera définie aux termes de l'article L.141-10 modifié du code de l'urbanisme

4. La procédure d'identification de "droit commun" des zones d'accélération comportera les étapes suivantes (futur article L.141-5-3 du code de l'énergie) : 

  • Etape 1. La mise à disposition des élus locaux et des parlementaires, par l'Etat et les gestionnaires de réseaux, des "informations disponibles relatives à l'implantation des énergies renouvelables", dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi
  • Etape 2. L'identification des zones d'accélération par les communes, dans un délai de six mois à compter de la mise à disposition des informations disponibles par l'Etat
  • Etape 3. Le recensement des listes de zones d'accélération par la "conférence territoriale des maires et présidents des EPCI" réunie par le référent préfectoral (pas de délai)
  • Etape 4. La publication du premier avis du comité régional de l'énergie, dans un délai de trois mois à compter de la réception du recensement des zones d'accélération
  • Etape 5. La publication par les référents préfectoraux, de la cartographie des zones identifiées à l'échelle du département.

5. Les zones d'accélération mais aussi d'exclusion aussi pourront être identifiées dans les document locaux d'urbanisme

  • Le champ d'application de la procédure d'identification des "zones d'exclusion" de la production d'énergies renouvelables, dans les PLU, a été élargi. 
  • Dés l'instant où des zones d'accélération auront été intégrées dans les SCOT, les PLU ou des cartes communales : elles seront opposables aux demandes d'autorisations d'urbanisme ou d'autorisations environnementales. 
6. Les conséquences de l'identification des zones d'accélération

  • L'obligation d'organiser un comité de projet pour les projets situés en zones d'accélération.
  • La modulation du tarif d'achat pour les projets lauréat des appels d'offres et situés en zones d'accélération.
  • L'extension du droit de préemption urbain des communes aux zones d'accélération.
  • La simplification de l'autorisation des projets de production d'énergies renouvelables portés par les sociétés d'économie mixte locale en zones d'activité économique, qualifiées de zones d'accélération.
Commentaire général

Le projet de création de zones d'accélération pour la production d'énergies renouvelables ne figurait pas dans la rédaction du projet de loi tel que présenté par le Gouvernement. A la suite de son adoption par le Sénat puis par l'Assemblée nationale en première lecture, il s'agit désormais et sans aucun doute de la mesure phare de ce texte. 

Malheureusement, ce dispositif comporte de nombreux défauts et risques juridiques, dont les suivants : 

  • L'articulation de ce nouveau dispositif des "zones d'accélération" avec celui - actuel - des "zones favorables" ou celui - à venir - des zones propices du plan REpowerEU' n'est pas défini.
  • Le rapport de compatibilité entre ces "zones d'accélération" et les objectifs - réglementaires puis législatifs - de la programmation pluriannuelle de l'énergie n'est pas clairement défini
  • Les "principes" de définition de ces zones comportent une interdiction de l'éolien en zones Natura 2000.
  • Les zones d'accélération ne pourront pas être définies dans les périmètres des aires protégées et dans les périmètres de classement des grands sites de France
  • Les zones d'accélération ne pourront pas incluses dans les parcs nationaux et les réserves naturelles, à l'exception des procédés de production en toitures
  • Rien n'est prévu pour prévenir la spéculation foncière dans les futures zones d'accélération où l'implantation des installations de production d'énergies renouvelables sera autorisée
  • La procédure d'élaboration de ces zones est particulièrement complexe et intéressera plus d'une douzaine d'acteurs différents : Etats, gestionnaires de réseaux, communes, départements, régions, EPCI, syndicats mixtes de gestion de parcs naturels régionaux, gestionnaires d'aires protégées, parlementaires, comités régionaux de l'énergie, conférence territoriale des maires et présidents d'EPCI, associations agrées de protection de l'environnement...
  • Cette procédure d'élaboration sera sans doute longue : au moins deux ans de procédure après la promulgation de la future  loi, sans compter la durée des contentieux qui pourront naître, notamment en cas de désaccords entre les acteurs de la procédure. 
  • Cette procédure d'élaboration prévoit un avis conforme des communes : "Aucune zone d'accélération ne peut être identifiée sans l'avis conforme de la commune concernée."
  • Rien n'est prévu pour prévenir le risque que les préfectures suspendent ou allongent la durée d'instruction des projets d'énergies renouvelables pendant l'élaboration des zones d'accélération.
  • La création de zones d'accélération peut être accompagnée de "zones d'exclusion" dans les PLU.
  • L'identification a création de zones d'accélération sera opposable aux demandes de permis et d'autorisation, lorsqu'elles auront été intégrées dans les SCOT, les PLU et les cartes communales. 
  • Les porteurs de certains projets définis par décret et situés dans ces zones d'accélération pourront être tenus d'organiser un "comité de projet" à leurs frais.

En définitive, cette planification créé de nouvelles contraintes administratives et de nouveaux risques. Ces zones d'accélération comportent le risque de constituer des zones de freinage.

Commentaire détaillé

Les "zones d'accélération" et les zones favorables" Le nouveau disposition des zones d'accélération" pourrait se superposer avec celui  - existant - des "zones favorables". Le droit positif actuel prévoit déjà l'identification, au sein du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, de "zones favorables au développement de l'énergie éolienne". Le dispositif futur des "zones d'accélération" pourrait donc, au moins pour l'énergie éolienne, se superposer au dispositif des "zones favorables". Et les effets de cette superposition ne semblent pas avoir été suffisamment anticipés.

Aux termes de l'article R.222-2 du code de l'environnement, le volet annexé au schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie, intitulé "schéma régional éolien ", "identifie les parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne compte tenu d'une part du potentiel éolien et d'autre part des servitudes, des règles de protection des espaces naturels ainsi que du patrimoine naturel et culturel, des ensembles paysagers, des contraintes techniques et des orientations régionales.

Le schéma régional doit, en conséquence, établir "la liste des communes dans lesquelles sont situées ces zones. Les territoires de ces communes constituent les délimitations territoriales du schéma régional éolien au sens de l'article L.314-9 du code de l'énergie." La valeur juridique des documents cartographiques joints au schéma régional est "indicative".

Les "zones d'accélération" et les "zones propices" du plan "REpowerEU" de la Commission européenne. Le projet de créer des zones propices pour le déploiement des énergies renouvelables a tout d'abord été défini et intégré par la Commission européenne à son plan "REpowerEU" présenté au mois de juin 2022 (cf. notre article sur ce plan) au mois de mai 2022. Les deux projets de zones propices n'ont toutefois pas tout à fait la même priorité. Le projet, tel que conçu par le Sénat, a pour objet premier de permettre aux maires d'établir des listes de zones propices. Le projet de la commission européenne a pour objet premier de favoriser le déploiement des installations éoliennes terrestres en déplaçant vers l'amont le processus d'évaluation environnementale. 

I. Les "principes" de définition des "zones d'accélération pour l'implantation d'installations terrestres de production d'énergies renouvelables ainsi que de leurs ouvrages connexes"

Aux termes de l'article 3 du projet de loi dans son état de réaction et d'élaboration actuel, ces zones seront définies à partir des principes suivants. A titre liminaire, il convient de souligner que ces principes... ne sont pas tous des principes. En réalité, le projet de rédaction du I de l'article L.141-5-3 du code de l'énergie mélange des objectifs et des principes ainsi que la question du rapport de compatibilité entre ces zones et les objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie.

Un rapport de compatibilité très flou entre les zones d'accélération et les objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie. Le premier "principe" à respecter pour la définition des zones d'accélération tient en réalité aux objectifs de ces dernières. Le rapport de compatibilité entre ces zones d'accélération et les objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie est particulièrement flou. Au point qu'il en devient presque inexistant. 

En premier lieu, le I du futur article L.141-5-3 du code de l'énergie devrait préciser que ces zones  devront "présenter un potentiel permettant d'accélérer" afin "d'atteindre à terme", les objectifs réglementaires et bientôt législatifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie : 

"I. – La définition des zones d'accélération pour l'implantation d'installations terrestres de production d'énergies renouvelables ainsi que de leurs ouvrages connexes répond aux principes suivants : "1° Elles présentent un potentiel permettant d'accélérer la production d'énergie renouvelable sur le territoire concerné pour atteindre, à terme, les objectifs mentionnés à l'article L. 100-4, dans la loi mentionnée au I de l'article L. 100-1 A et dans la programmation pluriannuelle de l'énergie mentionnée à l'article L. 141-1 (...)".

On notera que les députés ont préféré le verbe "accélérer" à celui de "maximiser" employé par les sénateurs. Le premier serait, selon les auteurs de l'amendement, plus précis. On regrettera que ces dispositions soient si peu claires : c'est uniquement le "potentiel permettant d'accélérer" de ces zones qui doit permettre d'atteindre "à terme" - quand exactement ? - lesdits objectifs. Ce qui n'a pas grand sens. 

En deuxième lieu, l'article 3 du projet de loi ici commenté prévoit également d'insérer au V du futur article L.141-5-3 du code de l'énergie, la disposition suivante : 

"V. – Les zones d'accélération pour l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables doivent s'efforcer, à compter du 31 décembre 2027, de tendre vers les objectifs prévus par la programmation pluriannuelle de l'énergie."

Outre le fait qu'une "zone" ne peut pas "s'efforcer" (son auteur ou son responsable peut être ?), le verbe "s'efforcer" n'a, ici, aucun sens précis. A partir de quel degré d'effort pourra-t-on considérer que celui-ci est suffisant pour assurer un rapport de compatibilité entre les zones d'accélération et les objectifs (prévus ?) de la programmation pluriannuelle de l'énergie. La mention de la date du 31 décembre 2027 est également surprenante, s'agissant d'un dispositif censé entrer en vigueur en 2023. 

La contribution à la solidarité entre les territoires, à la sécurisation de l'approvisionnement et à l'équilibre entre consommation finale d'énergie et production d'énergies renouvelables locales. Le projet de loi en cours d'examen prévoit d'insérer la rédaction suivante au 2° de l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie :

« 2° Elles contribuent à la solidarité entre les territoires et à la sécurisation de l'approvisionnement défini au 2° de l'article L. 100-1 et tendent vers l'atteinte de l'équilibre entre la consommation finale d'énergie et la production d'énergies renouvelables locales ;

Ce principe ne figurait pas dans la rédaction du projet de loi adoptée par le Sénat. Cette phrase est, elle aussi, mal rédigée : les zones d'accélération doivent en effet "tendre vers l'atteinte". A quel instant ou seuil pourra-t-on considérer que les zones auront ou non atteint l'équilibre entre consommation finale d'énergie et production d'énergies renouvelables locales ?

La prévention des "dangers ou inconvénient" des énergies renouvelables pour la protection des intérêts des polices de l'eau et des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE). Les zones d'accélération devront être définies en fonction des intérêts protégées par les polices de l'eau (article L.211-1 du code de l'environnement) et des ICPE (article L.511-1 du code de l'environnement) :

"3° Elles sont définies dans l'objectif de prévenir et de maîtriser les dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L.211-1et L. 511-1 du code de l'environnement qui résulteraient de l'implantation d'installations de production d'énergies mentionnées au présent I pour les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 et L. 511-1 du code de l'environnement ;"

De manière assez surprenante, il n'est ici question que des "dangers ou inconvénients" des installations de production d'énergies renouvelables pour les intérêts des polices de l'eau et des ICPE et non des "avantages" ou "bénéfices" des premières pour les secondes.

La prise en compte de la "nécessaire diversification des énergies renouvelables" et la "répartition équilibrée de toutes les énergies renouvelables à l'échelle régionale". Les zones d'accélération devront être définies en fonction de cet objectif de diversification des énergies renouvelables. Le 4° de l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie pourrait ainsi prévoir :

"4° Elles sont définies, pour chaque catégorie de sources et de types d'installation de production d'énergies renouvelables, en tenant compte de la nécessaire diversification des énergies renouvelables définies à l'article L. 211-2 du présent code en fonction des potentiels du territoire concerné et de la puissance d'énergies renouvelables déjà installée pour chaque catégorie d'énergie renouvelable et en veillant à une répartition équilibrée de toutes les énergies renouvelables à l'échelle régionale"

Ce "principe" de définition des zones d'accélération n'était pas inscrit dans la version du projet de loi adoptée au Sénat. Il a été ajouté par les députés. Le principal problème de ce principe tient à "la répartition équilibrée de toutes les énergies renouvelables à l'échelle régionale". Certes, au cours de l'élaboration de ces zones, le comité régional de l'énergie et le référent préfectoral pourrait veiller à cette répartition équilibrée. Toutefois, cette procédure prévoit surtout un avis conforme des communes à qui la région ou l'Etat ne pourront pas imposer des zones ou des modifications de zones dans le but d'assurer ladite "répartition équilibrée".

L'interdiction de définition de zones d'accélération dans les parcs nationaux et les réserves naturelles. Le 5° de l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie pourrait ainsi prévoir que seuls les procédés de production en toitures d'énergies renouvelables pourront être autorisés dans les parcs nationaux et les réserves naturelles

"5° À l'exception des procédés de production en toitures, elles [les zones d'accélération] ne peuvent être incluses dans les parcs nationaux et les réserves naturelles"

L'encadrement de la désignation des zones d'accélération dans les aires protégées. Le 5°bis de l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie pourrait conditionner la création de zones propices au sein des aires protégées à l'avis de leur gestionnaire :

"5° bis La désignation des zones situées dans les périmètres des aires protégées, entendues au sens de la stratégie nationale pour les aires protégées définie à l'article L. 110-4 du code de l'environnement, et dans les périmètres de classement des grands sites de France définis à l'article L. 341-15-1 du même code, est soumise à un avis de leur gestionnaire"

Le texte ne précise pas si cet avis doit être simple ou conforme. Toutefois, même s'il ne s'agit que d'un avis simple, il pourra être motivé et rendre ainsi très complexe la désignation des zones d'accélération dans les périmètres des aires protégées.

L'interdiction, pour l'éolien terrestre, de désignation des zones d'accélération au sein du réseau Natura 2000. Le 6° de l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie pourrait interdire la création de zones d'accélération pour l'éolien terrestre au sein des zones Natura 2000 :

"6° Elles ne peuvent, pour le déploiement des installations d'énergies renouvelables utilisant l'énergie mécanique du vent, être incluses dans les sites classés sous la catégorie de zone de protection spéciale ou de zone spéciale de conservation des chiroptères au sein du réseau Natura 2000 ".

Il est permis de s'interroger sur l'intérêt scientifique et juridique de ce qui revient à une stigmatisation particulière de l'éolien.

La prise en compte de l'inventaire des zones d'activité économique. Le 6° bis de l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie pourrait imposer une prise en compte de ces zones d'activité économique lors de la définition des zones d'accélération :

"6° bis Elles sont identifiées en tenant compte de l'inventaire relatif aux zones d'activité économique prévu à l'article L. 318-8-2 du code de l'urbanisme, afin de valoriser les zones d'activité économique présentant un potentiel pour le développement des énergies renouvelables ;"

II. La procédure d'identification des zones d'accélération

Les zones d'accélération seront identifiées selon deux procédures dont l'articulation devrait être en principe assurée par le comité régional de l'énergie et le référent préfectoral : 

  • La procédure de "droit commun" régie par les dispositions (futur article L.141-5-3 du code de l'énergie)
  • La procédure d'identification des zones d'accélération dans les SCOT (article L.141-10 modifié du code de l'urbanisme).

Les développements qui suivent sont consacrés à la première de ces deux procédures. Il convient de noter, en outre, que certaines zones sont qualifiées d'office de zones d'accélération, comme les zones agricoles pouvant accueillir des installations de production d'énergie solaire (futur article L.111-28 du code de l'urbanisme)

A. L'identification des "zones d'accélération", aux termes du futur article L.141-5-3 du code de l'énergie
La procédure d'élaboration des "zones propices" sera la suivante, si la rédaction de l'article 3 votée par l'Assemblée nationale demeure inchangée et si la loi est votée puis promulguée. Cette procédure se caractérise par sa longueur - au moins deux années et plus probablement le double - et sa complexité, liée notamment au nombre des acteurs intervenants. 

Etape 1. La mise à disposition des élus locaux et des parlementaires, par l'Etat et les gestionnaires de réseaux, des "informations disponibles relatives à l'implantation des énergies renouvelables", dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi

La communication des "informations disponibles" par l'Etat et les gestionnaires de réseaux. La première étape de l'élaboration d'accélération est assurée par l'Etat et par les gestionnaires des réseaux publics d'électricité. Ils ont pour obligation de communiquer des informations disponibles relatives à l'implantation des énergies renouvelables" aux communes, aux EPCI, aux départements, aux régions ainsi qu'au Parlement.  

Aux termes du futur article L.141-5-3 du code de l'énergie, l'Etat disposera donc d'un délai de six mois après la promulgation de la loi pour présenter aux élus locaux et aux parlementaires les informations suivantes, dont la liste n'est pas exhaustive : 

  • les potentiels énergétiques, renouvelables et de récupération mobilisables.
  • la part déjà prise par chaque établissement public de coopération intercommunale dans le déploiement des énergies renouvelables,
  • les caractéristiques des consommations énergétiques du territoire.
  • les capacités d'accueil existantes des réseaux publics d'électricité sur ce territoire.
  • les capacités d'accueil planifiées sur ce même territoire en application de l'article L. 321-7 du code de l'énergie.
  • les objectifs nationaux définis par la programmation pluriannuelle de l'énergie mentionnée à l'article L. 141-1 du code de l'énergie.

Le cadastre solaire. A noter : ces informations disponibles relatives à l'implantation des énergies renouvelables doivent comportent un volet spécifique à l'énergie solaire, constitué d'un "cadastre solaire" comportant les "informations relatives au potentiel de développement de la production à partir d'énergie solaire".

Ce cadastre solaire devra comporter les informations suivantes :

  • il identifie les potentiels de développement de la production d'électricité et de chaleur à partir de l'énergie renouvelable du soleil sur l'ensemble du territoire
  • il prend en compte les surfaces des toitures de toutes les constructions bâties situées sur le territoire ainsi que les surfaces au sol déjà artificialisées, y compris les parcs de stationnement.

L'article 3 du projet de loi ici commenté dispose en outre que : 

  • Le cadastre solaire est établi en coordination avec les communes et avec les établissements publics de coopération intercommunale.
  • L'État met numériquement à la disposition du public les informations du cadastre solaire.
  • Les modalités de réalisation de ce cadastre sont fixées par décret
  • Les informations précitées sont actualisées au moins à chaque révision de la programmation pluriannuelle de l'énergie.

Délai de communication. Aux termes de l'article 3 projet de loi, dans sa rédaction actuelle, les informations précitées devront être mises à disposition des collectivités territoriales par l'Etat dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi :

"I bis A (nouveau). – Les informations prévues au 1° du II de l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie, dans sa rédaction résultant de la présente loi, sont mises à la disposition des collectivités territoriales mentionnées au même 1° dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi."

Etape 2. L'identification des zones d'accélération par les communes, dans un délai de six mois à compter de la mise à disposition des informations disponibles par l'Etat

Aux termes de l'article 3 du projet de loi tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, la procédure d'identification des zones d'accélération - codifiée au futur article L.141-5-3 du code de l'énergie - sera la suivante.

La concertation du public. Une concertation du public doit être organisée sur un projet d'identification, selon des modalités déterminées par les communes elles-mêmes: "2° Après concertation du public selon des modalités qu'elles déterminent, les communes identifient des zones d'accélération pour l'implantation des énergies renouvelables, au sens du I du présent article (...)".

La transmission pour information des projets de zones aux EPCI. A la suite de cette concertation du public, le projet de zonage est adressé pour information par ces communes aux EPCI dont elles sont membres : "(...) et en informent l'établissement public de coopération intercommunale dont elles sont membres dans un délai de six mois à compter de la mise à disposition des informations prévues au 1° du présent II. Lorsque cet établissement public est couvert par un schéma de cohérence territoriale applicable, il en informe sans délai l'établissement public mentionné à l'article L. 143-16 du code de l'urbanisme. Par dérogation, lorsque leur établissement public de coopération intercommunale n'est pas compétent en matière d'urbanisme et qu'elles sont couvertes par un schéma de cohérence territoriale applicable, les communes informent directement l'établissement public mentionné au même article L. 143-16 dans le même délai de six mois."

Le rôle d'accompagnateur du "référent préfectoral" dont la création est prévue par le présent projet de loi pourra "accompagner les communes pour l'identification de ces zones d'accélération : "Le référent préfectoral mentionné à l'article L.181-28-4 du présent code peut accompagner lesdites communes pour l'identification des zones d'accélération ainsi que les établissements publics précités pour leur consolidation."

La concertation avec le syndicat mixte gestionnaire du parc naturel régional. Ainsi que le précise l'article 3 du projet de loi, lorsque les communes sont intégrées en totalité ou partiellement dans le périmètre de classement d'un parc naturel régional, l'établissement des zones d'accélération pour l'implantation des énergies renouvelables est réalisé en concertation avec le syndicat mixte gestionnaire du parc et doit être compatible avec la charte du parc naturel régional.

Les documents à prendre en compte pour l'identification des zones d'accélération. Ces documents sont, le cas échéant : le schéma de déploiement des énergies renouvelables - lorsqu'il existe - et la charte du parc naturel régional.

Etape 3. Le recensement des listes de zones d'accélération par la "conférence territoriale des maires et présidents des EPCI" réunie par le référent préfectoral (pas de délai)

Le délai. L'article 3 du projet de loi précise à quel moment doit être réunie cette conférence territoriale (à l'issue de l'étape 2) mais ne lui impose pas de délai pour élaborer le recensement des zones d'accélération et conclure ses travaux.

La composition. La conférence territoriale réunie par le "référent préfectoral" est ainsi composée : 

  • Les maires des communes concernées
  • Les présidents d'EPCI
  • Le président du conseil régional
  • Un représentant de chaque chambre consulaire,
  • Les représentants des associations agréées de protection de l'environnement au sens de l'article L. 141-1 du code de l'environnement qui souhaitent s'y joindre,
  • Les autorités compétentes en matière d'urbanisme concernées
  • L'ensemble des députés et sénateurs élus dans le département

L'avis conforme des communes. L'article 3 précité dispose que la conférence territoriale ne peut pas modifier les choix de zones réalisés par les communes : "Aucune zone d'accélération ne peut être identifiée sans l'avis conforme de la commune concernée."

Etape 4. La publication du premier avis du comité régional de l'énergie, dans un délai de trois mois à compter de la réception du recensement des zones d'accélération

Le III du futur article L.141-5-3 du code de l'énergie, dans sa rédaction issue de l'article 3 de la future loi d'accélération de la production d'énergies renouvelables, dispose que le comité régional de l'énergie rend son avis dans un délai de trois mois à compter de la réception du recensement "même partiel" des zones d'accélération, établi par la conférence territoriale précitée. 

Deux hypothèses : 

  • Soit cet avis du comité régional de l'énergie conclut que les zones d'accélération identifiées au niveau régional sont suffisantes pour l'atteinte des objectifs régionaux de développement des énergies renouvelables établis en application de l'article L.141-5-1 du code de l'énergie. Dans ce cas, "les référents préfectoraux de la région concernée arrêtent, même partiellement, la cartographie des zones identifiées à l'échelle du département".
  • Soit cet avis conclut que les zones ainsi définies ne sont pas suffisantes pour l'atteinte de ces objectifs. Dans ce cas, "les référents préfectoraux demandent aux communes, dans un délai de trois mois, l'identification de zones complémentaires. Les nouvelles propositions sont soumises, dans un délai de trois mois, au comité régional de l'énergie, qui émet un nouvel avis dans les conditions prévues à l'article L. 141-5-2 du présent code."

Ainsi, le comité régional de l'énergie peut être amené à exprimer plusieurs avis. Dans toutes les hypothèses, ce sont bien les communes qui auront le dernier mot pour la détermination des zones d'accélération. Le projet de loi ne précise pas ce que l'Etat devra ou non faire si les listes de zones d'accélération ne permettent pas d'atteindre les objectifs nationaux et régionaux de la programmation pluriannuelle de l'énergie.

Etape 5. La publication par les référents préfectoraux, de la cartographie des zones identifiées à l'échelle du département. 

A la suite de l'avis du comité régional de l'énergie - le premier ou le deuxième - concluant au caractère suffisant du recensement des zones d'accélération, les référents préfectoraux "arrêtent" la cartographie des zones identifiées à l'échelle du département. A noter : cette cartographie pourra être partielle si elle procède d'un recensement lui aussi partiel.

III. L'identification des zones d'accélération dans les documents locaux d'urbanisme

Lorsqu'une commune est couverte par un schéma de cohérence territoriale (SCOT), l'identification des zones d'accélération est du ressort de ce dernier. Lorsqu'une commune n'est pas couverte par un SCOT : le PLU ou la carte communale peuvent reprendre les zones d'accélération identifiées aux termes de la procédure décrite à l'article L.141-5-3 du code de l'énergie. A noter : le PLU pourra prévoir des zones d'accélération mais aussi des zones d'exclusion de la production d'énergies renouvelables.

A. L'identification des zones d'accélération au sein des SCOT (article L.141-10 modifié du code de l'urbanisme)

L'article 3 du projet de loi ici commenté introduit deux modifications de la rédaction de l'article L.141-10 du code de l'urbanisme, relatif au contenu du "document d'orientation et d'objectifs" du schéma de cohérence territoriale.

La modification des orientations du SCOT. La première modification intéresse le contenu des orientations de ce document d'orientation et d'objectifs du SCOT, lesquelles devront désormais prendre en compte le stockage de carbone, le développement des énergies renouvelables ou de l'hydrogène renouvelable ou bas carbone :

"4° Les orientations qui contribuent à favoriser la transition énergétique et climatique, notamment la lutte contre les émissions territoriales de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques, l'accroissement du stockage de carbone dans les sols et les milieux naturels et le développement des énergies renouvelables, au sens de l'article L. 211-2 du code de l'énergie, ou de l'hydrogène renouvelable ou bas-carbone, au sens de l'article L. 811-1 du même code., et l'accroissement du stockage de carbone dans les sols et les milieux naturels."

L'identification de zones d'accélération au sein du document d'orientation et d'objectifs du SCOT. a deuxième modification consiste en l'ajout de cet alinéa à la fin de l'article L.141-10 du code de l'urbanisme. Aux termes de ces nouvelles dispositions, le document d'orientation et d'objectifs du SCOT 

"Le document d'orientation et d'objectifs peut également identifier des zones d'accélération pour l'implantation d'installations de production
d'électricité renouvelable, au sens de l'article L. 211-2 dudit code, de stockage d'énergie ou d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone, au sens de l'article L. 811-1 du même code, sur proposition ou avis conforme des communes d'implantation. Ces zones sont portées à la connaissance des comités régionaux de l'énergie mentionnés à l'article L. 141-5-2 ou, en Corse, au conseil de l'énergie, de l'air et du climat, qui en assurent un recensement annuel.
"

Le recours à la procédure de modification simplifiée du SCOT. L'article 3 du projet de loi prévoit l'ajout d'un II au sein de l'article L143-29 du code de l'urbanisme de manière à ce que la procédure de modification du document d'orientation et d'objectifs du SCOT soit simplifiée lorsqu'elle a pour objet, soit de modifier les orientations de ce document, soit d'identifier des zones d'accélération. 

"Lorsqu'ils ont pour objet de soutenir le développement de la production d'électricité renouvelable, au sens de l'article L. 211-2 du code de l'énergie, ou de stockage d'énergie ou d'hydrogène renouvelable ou bas carbone, au sens de l'article L. 811-1 du même code, ou de délimiter les zones d'accélération d'implantation mentionnées à l'article L. 141-10 du présent code, les changements mentionnés aux 1° et 2° du I du présent article ainsi que les adaptations de l'objectif mentionné au second alinéa de l'article L. 141-3 du présent code relèvent de la procédure de modification simplifiée prévue aux articles L. 143-37 à L. 143-39."

B. L'identification des zones d'accélération et d'exclusion dans les documents locaux d'urbanisme

1. L'identification des "zones d'accélération" et des "zones d'exclusion" dans les plans locaux d'urbanisme (article L.151-7 du code de l'urbanisme)

Pour  les communes qui ne sont pas situées dans le périmètre d'un SCOT, des zones d'accélération pourront être identifiées dans les plans locaux d'urbanisme.

La prise en compte des "zones d'accélération", identifiées aux termes de l'article L.141-5-3 du code de l'urbanisme, dans les  OAP du PLU. L'article 3 du projet de loi modifie la rédaction de l'article L.151-7 du code de l'urbanisme relatif au contenu des orientations d'aménagement et de programmation (OAP) des plans locaux d'urbanisme. Ces OAP pourront ("peuvent") comporter une liste des zones d'accélération identifiées

"8° Dans les communes pour lesquelles n'a pas été établi un schéma de cohérence territoriale prévu à l'article L. 141-1, définir des zones d'accélération pour l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables ainsi que de leurs ouvrages connexes, identifiées en application de l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie. Le cas échéant, la liste de ces zones est portée à la connaissance des comités régionaux de l'énergie mentionnés à l'article L. 141-5-2 du même code ou, en Corse, au conseil de l'énergie, de l'air et du climat, qui en assurent un recensement annuel."

2. L'élargissement du dispositif des "zones d'exclusion"

L'article L151-42-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'article 35 (V) de la loi n°2022-217 du 21 février 2022 dite "loi 3DS", dispose que le règlement du plan local d'urbanisme peut délimiter des secteurs dans lesquels l'implantation d'éoliennes terrestres est soumise à des conditions spécifiques. Ces dispositions reviennent à conférer aux communes le droit de délimiter des "zones d'exclusion des éoliennes" sur leur territoire.

L'article 3 du projet de loi ici commenté prévoit plusieurs modifications de la rédaction de cet article L.151-42-1 du code de l'urbanisme.

L'élargissement dispositif à toutes les énergies renouvelables. Le dispositif des zones d'exclusion issu de la loi 3DS ne concerne, pour l'heure, "que" les éoliennes terrestres. Le nouveau dispositif intéressera toutes les installations de production d'énergie renouvelable :

"Le règlement peut délimiter les secteurs dans lesquels l'implantation d'installations de production d'énergie renouvelable, y compris leurs ouvrages de raccordement, est soumise à condition ou exclue, dès lors que ces installations d'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent est soumise à conditions, dès lors qu'elles sont incompatibles avec le voisinage habité ou avec l'usage des terrains situés à proximité ou qu'elles portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l'insertion des installations dans le milieu environnant."

On notera que ces dispositions devraient préciser explicitement que ces zones peuvent conditionner ou exclure des installations de production d'énergies renouvelables. L'exclusion ne devrait cependant pas pouvoir être étendue aux productions d'énergies renouvelables en toiture ou aux procédés de chaleur à usage individuel (cf. ci-aprés).

Les conditions d'identification des zones d'exclusion. La rédaction de l'article L.151-42-1 du code de l'urbanisme devrait être également complétée de manière à conditionner l'identification des zones d'exclusion dans les PLU. Ce qui pourrait permettre de tempérer le recours à ce dispositif. 

Ainsi, cette mise sous condition ou exclusion est autorisée, à condition

  • d'une part "que le total des surfaces inclues dans les secteurs concernés ne soit pas manifestement incompatible avec l'atteinte des objectifs régionaux établis dans le décret prévu au L. 141-5-1 du code de l'énergie. Cette incompatibilité manifeste est appréciée au regard des superficies respectives des secteurs délimités en application du présent article et des zones définies en application de l'article L. 141-5-3 du même code, en proportion du territoire communal, dans des conditions précisées par décret. Les secteurs délimités en application du présent article sont applicables uniquement aux projets dont la demande d'autorisation auprès de l'autorité compétente est déposée après l'approbation du plan local d'urbanisme."
  • d'autre part, que l'exclusion ne vise ni les procédés de production d'énergies renouvelables en toiture, ni les procédés de chaleur à usage individuel.

B. L'identification des "zones d'accélération"dans les cartes communales

Les députés ont inséré de nouvelles dispositions au sein de l'article 3 du projet de loi ici commenté de manière à ce que les communes qui ne sont couvertes ni par un SCOT ni par un PLU puissent délimiter, dans leur carte communale, des zones d'accélération identifiées aux termes de la procédure décrite à l'article L.141-5-3 du code de l'urbanisme.

L'article 3 précité prévoit en effet de compléter la rédaction de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme par un alinéa ainsi rédigé :

"Dans les communes pour lesquelles n'a pas été établi un schéma de cohérence territoriale prévu à l'article L. 141-1, la carte communale peut délimiter des zones d'accélération pour l'implantation d'installations de production d'énergies renouvelables ainsi que de leurs ouvrages connexes, identifiées en application de l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie. Elles sont portées à la connaissance des comités régionaux de l'énergie mentionnés à l'article L. 141-5-2 du même code ou, en Corse, du conseil de l'énergie, de l'air et du climat, qui en assurent un recensement annuel."

IV. Les conséquences de l'identification des zones d'accélération

La première conséquence est d'ordre "politique". Il est certain que les préfets tiendront compte de la circonstance qu'un projet est ou non situé dans une zone d'accélération pour l'instruction des demandes de permis de construire ou d'autorisation environnementale des projets d'installations de production d'énergies renouvelables. Il est également certain que l'existence et les caractéristiques de ces zones seront débattues devant le juge administratif. 

Par ailleurs, dés l'instant où ces zones auront été intégrées dans les SCOT, les PLU ou des cartes communales : elles seront opposables aux demandes d'autorisations d'urbanisme ou d'autorisations environnementales. 

L'obligation d'organiser un comité de projet. Une autre conséquence de l'identification de ces zones est à relever à l'article 3 bis A du projet de loi commenté. Aux termes de ces nouvelles dispositions, les porteurs de certains projets dont la liste sera précisée par décret en Conseil d'Etat et qui sont situés dans une zone d'accélération, seront tenus d'organiser un "comité de projet" à leurs frais

Le futur article L. 211-9 du code de l'énergie pourrait être ainsi rédigé :

"Sans préjudice de l'article L. 181-28-2 du code de l'environnement, le porteur d'un projet d'énergies renouvelables dont les caractéristiques sont précisées par décret en Conseil d'État, notamment au regard de la technologie et de la puissance de l'installation et de son implantation dans une zone d'accélération définie en application de l'article L. 141-5-3 du présent code, organise un comité de projet, à ses frais. Ce comité de projet inclut les différentes parties prenantes concernées par le projet, notamment les communes et les établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres, ainsi que les représentants des communes limitrophes.
Les modalités d'application du présent article sont précisées par décret en Conseil d'État
."

L'identification d'une zone d'accélération correspondra donc à une nouvelle obligation procédurale : celle d'organiser un comité de projet incluant les différentes parties prenantes concernées.

La modulation du tarif d'achat pour les projets lauréat des appels d'offres et situés en zones d'accélération. L'article 3 bis B du projet de loi commenté prévoit de compléter la rédaction de l'article L. 311-10-1 du code de l'énergie par un alinéa ainsi rédigé :

"Pour les projets lauréats situés dans les zones prioritaires mentionnées à l'article L. 141-5-3, ces conditions d'exécution peuvent prévoir une modulation annuelle du tarif de rachat de l'électricité produite, afin de compenser les pertes de productible dues à des conditions météorologiques moins favorables que la moyenne dans la zone du projet."

L'extension du droit de préemption urbain des communes aux zones d'accélération. L'article 3 bis D du projet de loi prévoit compléter le premier alinéa de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, par une phrase ainsi rédigée : "Ils [les droits de préemption urbains] peuvent également être institués dans les zones d'accélération de l'implantation d'installation de production"d'énergies renouvelables définies à l'article L.141-5-3 du code de l'énergie."

La simplification de l'autorisation des projets de production d'énergies renouvelables portés par les sociétés d'économie mixte locale en zones d'activité économique, qualifiées de zones d'accélération. Par l'adoption d'un amendement des députés socialistes et apparentés, les députés ont entendu faire des zones d'activités économiques visées à l'article L. 318-8-1 du code de l'urbanisme, des zones prioritaires pour le développement des énergies renouvelables (des zones d'accélération) pour l'ensemble des énergies renouvelables et de mobilisation de la chaleur fatale. Les projets des SEML situés dans ces zones bénéficieront d'un régime d'autorisation simplifiée à définir par voie réglementaire. Enfin, ces zones seront dénommées : "parc d'activités à énergies positives".

Arnaud Gossement

avocat, professeur associé à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne