Loi d’accélération de la production d’énergies renouvelables : le point sur les principales mesures relatives à l'énergie solaire, adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a terminé l'examen en première lecture du projet de loi relatif à l'accélération de la production d'énergies renouvelables. Son titre II est dédié à l'accélération du développement de l'énergie solaire, thermique et photovoltaïque. Analyse.
NB : Les développements qui suivent sont consacrés à un décryptage des dispositions du titre II du projet de loi tel que voté par l'Assemblée nationale, en première lecture. L'Assemblée nationale n'a pas encore procédé au vote de la loi dans son ensemble à l'heure où cette note est écrite. L'Assemblée nationale a par ailleurs voté des nouvelles dispositions relatives à l'agrivoltaïsme qui feront l'objet d'un commentaire distinct.
Résumé
L'Assemblée nationale a adopté la plupart des dispositions introduites par le projet de loi initial puis modifiées par le Sénat à la suite de son examen en première lecture. Ces nouvelles mesures devraient contribuer au développement de l'énergie solaire en France.
Parmi les mesures les plus marquantes, l'Assemblée nationale a confirmé l'obligation d'équipement des parkings extérieurs. Les députés ont conditionné cette obligation aux parcs de 1500 mètres carrés et sont ainsi revenus sur le seuil des 80 places institué par le Sénat.
Les députés ont également confirmé la possibilité d'implanter des panneaux le long des grands axes routiers et des voies ferrées. Ils ont ajouté comme condition que cette implantation ne devra pas entraver l'exercice d'une activité agricole ou pastorale.
D'autres mesures ont été adoptées par l'Assemblée nationale :
- L'adaptation des procédures de mise en concurrence sur le domaine public de l'Etat et la création d'un objectif de mise à disposition de surfaces sur le domaine de l'Etat ;
- L'extension de la dérogation à la loi Littoral pour permettre l'implantation de panneaux sur des friches ;
- L'implantation de centrales au sol en discontinuité de l'urbanisme dans les communes de montagne dotées d'une carte communale ;
- L'obligation de prévoir un dispositif de production d'énergies renouvelables pour les nouveaux bâtiments ;
- Des mesures relatives à l'autoconsommation.
Certaines mesures votées par le Sénat ont par ailleurs été supprimées. Il en va notamment ainsi de l'obligation d'installation d'un procédé de production d'énergies renouvelables sur les bâtiments existants de plus de 250m² d'emprise au sol.
Commentaire
Le Gouvernement, dans la rédaction du projet de loi, avait introduit quatre articles en faveur du développement du solaire. Ces derniers étaient relatifs à l'installation de panneaux sur les délaissés routiers et autoroutiers ; l'implantation en loi Littoral, en discontinuité dans les communes de montagne dotées d'une carte communale et l'installation d'ombrières sur les parcs de stationnement extérieurs. Ces dispositions ont été commentées sur le blog.
Le Sénat a fait évoluer le projet de loi en renforçant et adaptant ces mesures favorables au solaire. Pour retrouver le commentaire complet sur ce point, blog (nos commentaires ici et ici. L'Assemblée nationale a adopté la plupart des dispositions votées au Sénat, en y apportant certaines modifications, parfois substantielles.
Obligation d'équipement des parkings extérieurs de plus de 1 500 mètres carrés en ombrières (article 11 du projet de loi)
L'Assemblée a procédé à une modification substantielle du texte adopté au Sénat. Le texte initial prévoyait en effet une obligation d'équipement des parcs de stationnement extérieurs de plus de 2500m² en ombrières. Le Sénat avait substitué la notion d' « emplacement » à celle de « superficie » et prévoyait ainsi que cette obligation concernait les parcs de plus de 80 emplacements. Cette mesure devait concerner ainsi plus de parkings extérieurs dès lors que, selon le Sénat, la superficie de 2500 m² correspondait à environ 100 emplacements.
La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire à l'Assemblée avait décidé au calcul initial, fondé sur une obligation pour les parcs de stationnement d'une superficie de plus de 2500 m². Finalement, après les débats à l'Assemblée nationale, le seuil de soumission à l'obligation a été baissé à 1500m² au regard des avantages découlant de la mise en place des ombrières sur parking et de l'urgence écologique.
L'Assemblée nationale a par ailleurs modifié l'article 11 pour préciser que lorsque plusieurs parcs de stationnement sont adjacents, les gestionnaires peuvent, d'un commun accord dont ils peuvent attester, mutualiser cette obligation sous réserve que la superficie des ombrières réalisées corresponde à la somme des ombrières devant être installées sur chacun des parcs de stationnement concernés.
L'Assemblée nationale a ajouté des exceptions à celles déjà existantes. Ce n'est cependant plus à l'autorité compétente en matière d'urbanisme d'exonérer de cette obligation. Ces exonérations sont fixées par l'article directement et il revient au gestionnaire du parc de démontrer qu'il répond aux adaptations ou critères. Des délais supplémentaires peuvent être accordés pour mettre en œuvre cette obligation, sous conditions fixées par l'article.
Le non-respect de l'obligation peut désormais faire l'objet d'une sanction pécuniaire dont le montant peut aller jusqu'à 20 000 euros si le parc est d'une superficie inférieure à 10 000 mètres carrés et de 40 000 euros si le parc est d'une superficie supérieure ou égale à 10 000 mètres carrés.
L'installation de panneaux le long des grands axes routiers et des voies ferrées lorsque les installations n'entravent pas l'exercice d'une activité agricole ou pastorale (article 7 du projet de loi)
L'article 7 a pour objet de faciliter la construction de panneaux photovoltaïques dans les bandes de terrain situées de chaque côté des autoroutes et voies à grande circulation ainsi que, suite à l'intervention du Sénat, sur les voies ferrées. L'Assemblée nationale a adopté cet article en précisant que les panneaux pouvaient être implantés sur ces emplacements à condition de ne pas entraver l'exercice d'une activité agricole ou pastorale.
La commission des affaires économiques avait ajouté que cette implantation pouvait se faire nonobstant toute disposition contraire du plan local d'urbanisme. Cet ajout a été supprimé après discussion en séance publique au motif qu'il permettrait d'aller à l'encontre de l'avis des collectivités locales. Un projet d'implantation sur ces abords devra ainsi être conforme au document d'urbanisme de la commune.
Adaptation des procédures de mise en concurrence sur le domaine public de l'Etat et fixation par décret d'un objectif de mise à disposition de surfaces sur le domaine public et privé de l'Etat (article 8 du projet de loi)
L'article 8 modifie les dispositions de l'article L. 2122-1-3-1 du code général de la propriété des personnes publiques (« CG3P ») afin de permettre aux gestionnaires du domaine public de renoncer à organiser une procédure de mise en concurrence pour la délivrance d'un titre d'occupation du domaine public dès lors qu'une mise en concurrence a déjà été prévue pour le développement des énergies renouvelables.
Par ailleurs, cet article oblige l'Etat à se fixer un objectif de mise à disposition de surfaces sur son domaine public et son domaine privé pour le développement de procédés de production d'énergies renouvelables. Le Sénat avait imposé la fixation d'un objectif de mise à disposition de surfaces artificialisées. Cette exigence de surfaces « artificialisées » a été supprimée par amendement à l'Assemblée nationale en ce qu'il serait une notion difficile à préciser en droit et potentiellement très large. Ce sont donc désormais toutes les surfaces qui sont concernées.
Deux nouveautés ont été introduites par les députés. D'une part, les entreprises de plus de 250 salariés devront transmettre au représentant de l'Etat dans le département de leur siège social une étude sur leur production de chaleur. Cette étude aura pour objet de déterminer les opportunités de réutiliser cette chaleur pour d'autres usages. Les sociétés concessionnaires d'autoroute devront d'autre part, remettre chaque année un rapport au Gouvernement et au Parlement sur les revenus complémentaires découlant de la mise en œuvre de ces dispositions.
Extension de la dérogation à la loi Littoral pour permettre l'implantation d'installations photovoltaïques ou de production d'hydrogène renouvelable sur des friches (article 9 du projet de loi)
L'article 9 vise à instaurer une dérogation au principe d'urbanisation en continuité des zones urbanisées applicable dans les communes littorales afin d'implanter des installations nécessaires à la production d'énergie photovoltaïques ou d'hydrogène renouvelable sur des friches ou des bassins industriels de saumure saturée. Un nouvel article L. 121-12-1 du code de l'urbanisme prévoit cette dérogation.
Le Sénat avait préféré le terme de « site dégradé » à celui choisi initialement par le gouvernement de « friche » dès lors que la notion de sites dégradés était plus large. L'Assemblée nationale a finalement préféré le terme de friche au motif que la notion de site dégradé n'était pas définie par les textes et aurait ouvert un champ dérogatoire considérable.
La condition ajoutée par le Sénat relative à l'accord de la dérogation après avis de l'organe délibérant de l'EPCI et du conseil municipal de la commune concernée lorsqu'elle n'est pas compétente en matière de PLU ou n'est pas couverte par un PLU est supprimée.
Implantation des centrales solaires au sol en discontinuité de l'urbanisme dans les communes de montagne dotées d'une carte communale (article 10 du projet de loi)
L'article 10 vise à faciliter l'implantation de centrales solaires au sol en discontinuité d'urbanisme dans les communes dotées d'une carte communale. L'article L. 122-7 du code de l'urbanisme est modifié pour permettre l'implantation de centrales solaires au sol dans les communes de montagne dotées d'une carte communale mais non couvertes par un SCoT comportant une étude de discontinuité. L'Assemblée nationale n'a modifié que la rédaction, à la marge, de cet article.
Suppression de la dérogation aux règles des plans locaux d'urbanisme afin d'autoriser l'implantation de panneaux sur des terrains relevant d'une activité de gestion de déchets non-dangereux (ancien article 10 bis)
Le Sénat avait adopté une mesure permettant à l'autorité compétente de déroger à certaines règles du plan local d'urbanisme (emprise au sol, hauteur, implantation et aspect extérieur) lorsqu'elle délivre un permis de construire des centrales solaires sur des terrains relevant d'une activité de gestion des déchets non-dangereux.
La commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a finalement supprimé cet article en considérant que la mobilisation des ISDND apparaissait peu pertinente dès lors que leur aménagement ne serait pas exempt de risque.
Renforcement de l'obligation de prévoir un dispositif de production d'énergies renouvelables pour les nouveaux bâtiments (article 11 bis)
Le présent article, introduit par le Sénat, renforce les obligations de couverture des bâtiments non résidentiels nouveaux ou lourdement rénovés par des installations de production d'énergie solaire ou de systèmes végétalisés.
Ce nouvel article, d'une part donne la priorité à l'installation du dispositif de production d'énergies renouvelables par rapport à la végétalisation. Le pétitionnaire n'aurait pas le choix entre les deux. D'autre part, cet article étend le champ d'application de l'obligation à d'autres types de bâtiments : bâtiments administratifs, hôpitaux, équipements sportifs récréatifs et de loisir et les bâtiments ou parties de bâtiments scolaires et universitaires.
Les débats à l'Assemblée nationale ont conduit à supprimer les mesures d'abaissement des seuils de surface pour l'obligation d'installation d'énergies renouvelables ou la végétalisations des toitures. Il s'agissait de mesures du Sénat. Enfin, le taux de couverture minimal des toitures devra être fixé par arrêté des ministres chargés de la construction et de l'énergie et ne pourra être inférieur à une trajectoire cible passant progressivement de 30% à 60% entre 2023 et 2028.
Suppression de l'obligation de solarisation des bâtiments existants de plus de 250 m2 d'emprise au sol (ancien article 11 ter)
Cet article, introduit par le Sénat, créait une obligation d'installation d'un procédé de production d'énergies renouvelables sur les bâtiments non-résidentiels existants de plus de 250 mètres carrés à partir du 1er janvier 2028.
La commission du développement durable et de l'aménagement du territoire de l'Assemblée nationale a adopté des amendements afin de supprimer cet article qui représenterait des obstacles budgétaires pour les collectivités. Elle indique préférer l'opportunité à la contrainte. La commission des affaires économiques a adopté les amendements de suppression de l'article.
Les députés ont en revanche introduit un nouvel article 11 quater A qui impose au Gouvernement, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi, de remettre au Parlement un rapport relatif aux conditions de la mise en place de la réglementation thermique, notamment dans les bâtiments tertiaires, dans les collectivités d'outre-mer, afin de faciliter l'atteinte de l'objectif d'autonomie énergétique. Les députés ont également adopté un article 11 quater AB afin d'imposer l'installation d'un revêtement réflectif sur de nombreuses toitures (bâtiments à usage commercial, industriel, artisanal ou administratif etc).
Des mesures relatives à l'autoconsommation
Diverses mesures étaient soumises à l'Assemblée nationale relatives à l'autoconsommation :
- Un nouvel article 11 septies A, adopté par la commission des affaires économiques prévoit de lever l'interdiction pour les consommateurs et producteurs d'opérations d'autoconsommations collectives, d'en faire leur activité professionnelle. L'article L. 315-2 du code de l'énergie prévoit en effet aujourd'hui qu'une activité d'autoconsommation collective ne peut constituer, pour l'autoconsommateur ou le producteur qui n'est pas un ménage, son activité professionnelle ou commerciale principale.
- Un nouvel article 11 septies B modifiant l'article L. 424-3 du code de la construction et de l'habitation afin de prévoir que, le surplus d'électricité produite dans une opération d'autoconsommation doit être affecté en priorité à la réduction des coûts des travaux d'installation, d'entretien, de contrôle et de réparation des équipements de production d'électricité s'ils sont imputés sur les charges des parties communes. »
- D'autres articles relatifs à l'autoconsommation ont été rejetés. Il en va ainsi de l'article 11 octies A par lequel le Sénat souhaitait étendre le tarif réduit de l'accise sur l'électricité auquel les autoconsommateurs individuels pouvaient prétendre à des opérations d'autoconsommation collective. Il en va encore de l'article 11 octies B relevant le seuil permettant une exonération d'impôts sur le revenu sur des ventes d'électricité photovoltaïque produite dans le cadre de l'autoconsommation.
- Un article 11 decies AA a été adopté afin, qu'à titre expérimental et pour une durée de trois ans, l'État favorise le désamiantage des toits des bâtiments agricoles en vue de remplacer les toitures concernées par des panneaux photovoltaïques.
Finalement, ces nouvelles mesures propres au solaire présentent de véritables avancées qui permettront le développement de cette énergie renouvelable.
Caroline Grenet
Avocate - cabinet Gossement Avocats
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