Déchets : un déchet peut être ménager par nature, quel que soit son lieu de production (Conseil d'Etat, 18 septembre 2023, n°466461)

I. Faits et procédure

2021 : une association syndicale libre (ASL) a demandé au tribunal administratif de Dijon de prononcer la décharge de la cotisation de taxe d'enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre de l'année 2020.

14 juin 2022 : par un jugement n° 2102047 le tribunal administratif de Dijon a fait droit à cette demande.

5 août 2022 : pourvoi du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique demande au Conseil d'Etat.

18 septembre 2023 : le Conseil d'Etat annule le jugement (article 1er) et renvoie l'affaire devant le tribunal administratif de Dijon.

II. Commentaire

Dans cette affaire, le Conseil d'Etat était saisi d'une demande relative à l'assiette de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Pour le traitement cette demande, il devait se prononcer sur le contenu de la définition de la notion de "déchets ménagers". 

Pour mémoire, la définition de cette notion figure à l'article R.541-8 du code de l'environnement : 

"Déchet ménager : tout déchet, dangereux ou non dangereux, dont le producteur est un ménage."

L'article R. 2224-23 du code général des collectivités territoriales renvoie pour sa part à l'article R.541-8 du code de l'environnement : "2° " Déchets ménagers " : les déchets ménagers tels que définis à l'article R. 541-8 du code de l'environnement ;"

Il convient de noter que la notion de "déchet ménager" n'est pas définie en droit de l'UE. Sa définition emporte des conséquences pratiques, notamment pour sa collecte et son traitement. A titre d'exemple, la filière REP des déchets d'éléments d'ameublement distinguait en son sein la gestion des déchets professionnels des déchets ménagers. Après avoir considéré qu'il était possible de distinguer les déchets de ces deux catégories en fonction de leur nature, l'Etat a préféré les distinguer en fonction de leurs circuits de collecte.

Cette définition - apparemment simple - du déchet ménager en fonction du seul critère organique (le ménage producteur) autorise en réalité plusieurs méthodes de qualification d'un bien en déchet ménager

• Soit il est démontré, au cas par cas, qu'un déchet a, d'une part été produit par un ménage, d'autre part à un endroit précis (au sein du foyer).
• Soit il est démontré, au cas par cas, qu'un déchet a été produit par un ménage, peu importe le lieu de production.
• Soit il est démontré qu'un déchet est, par nature et peu importe le lieu de production, un déchet ménager. Dans cette hypothèse, il sera alors nécessaire de définir ce que signifie "par nature". 

"6. En vertu de l'article R. 2224-23 du code général des collectivités territoriales, les " déchets ménagers " sont ceux définis à l'article R. 541-8 du code de l'environnement, lequel regarde comme tel " tout déchet, dangereux ou non, dont le producteur est un ménage ". Par ailleurs, l'article L. 541-1-1 du même code définit le déchet comme " toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou a l'obligation de se défaire ". Il résulte de ces dispositions qu'a le caractère d'un déchet ménager au sens et pour l'application des règles fiscales rappelées aux points 3 à 5 tout bien ayant la nature d'un déchet habituellement produit par les ménages, que ce soit au sein ou hors du foyer."

Cette décision du Conseil d'Etat pose plusieurs questions. 

En premier lieu, il semble que cette interprétation de la définition du déchet ménager ne soit valable que pour l'application de règles fiscales.

En deuxième lieu, un déchet serait ménager quand il est "habituellement produit" par les ménages. Or, certains déchets sont "habituellement produits" tant par des ménages que par des professionnels, comme des déchets de tables par exemple.

En troisième lieu, le choix de ne pas restreindre la définition des déchets ménagers aux déchets produits au sein du foyer peut certes élargir le périmètre d'intervention du service public de gestion des déchets mais peut aussi avoir pour effet de créer des conflits de caractérisation, plus nombreux encore, entre déchets ménagers et déchets non ménagers.

Arnaud Gossement

avocat - professeur associé à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne