Pollution de l'air : le point sur l'évolution du cadre juridique des "zones à faibles émissions mobilité"

I. Historique

2010 : création des zones d'actions prioritaires pour l'air (ZAPA) 

• Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement
  

2015 : création des zones à circulation restreinte (ZCR)

• Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte

2017 : création de la zone à circulation restreinte de Paris (arrêté de la maire et du préfet de police de Paris du 14 janvier 2017)

• Le site internet de la métropole du Grande Paris consacré à la ZFE-m métropolitaine peut être consulté ici.
  

2019 : création des zones à faibles émission mobilité par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités

• 24 octobre 2019 : par un arrêt rendu ce jour, la Cour de justice de l'Union européenne a condamné la France en raison de son manquement aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe, en raison du dépassement, de manière systématique et persistante :- 
• - de la valeur limite annuelle pour le NO2 depuis le 1er janvier 2010 dans douze agglomérations et zones de qualité de l'air françaises, à savoir Marseille (FR03A02), Toulon (FR03A03), Paris (FR04A01), Auvergne-Clermont-Ferrand (FR07A01), Montpellier (FR08A01), Toulouse Midi-Pyrénées (FR12A01), ZUR Reims Champagne-Ardenne (FR14N10), Grenoble Rhône-Alpes (FR15A01), Strasbourg (FR16A02), Lyon Rhône-Alpes (FR20A01), ZUR Vallée de l'Arve Rhône-Alpes (FR20N10) et Nice (FR24A01), 
• - de la valeur limite horaire pour le NO2 depuis le 1er janvier 2010 dans deux agglomérations et zones de qualité de l'air, à savoir Paris (FR04A01) et Lyon Rhône-Alpes (FR20A01)

• Par une décision du 10 juillet 2020, le Conseil d'Etat, après avoir constaté la carence de l'Etat à respecter le droit relatif à la prévention de la pollution de l'air, a enjoint ce dernier à agir dans un délai de six mois, prononcé une astreinte de 10 millions d'euros par semestre de retard et précisé les règles de liquidation de ladite astreinte. C'est au demeurant sur ce dernier point que la décision est la plus novatrice (cf notre commentaire). 

• 22 août 2021 : la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets a modifié la rédaction des articles L.2213-4-1 et L.5211-9-2 du code général des collectivités territoriales.
• L'article 119 de cette loi dispose que "L'instauration d'une zone à faibles émissions mobilité est obligatoire avant le 31 décembre 2024 dans toutes les agglomérations de plus de 150 000 habitants situées sur le territoire métropolitain."
• 9 février 2021 : selon un étude publiée dans Environmental Research, uniquement pour la France, le nombre de décès prématurés est évalué à près de 100.000 (97.242), ce qui représenterait 17% des morts recensés en 2018.
• 29 décembre 2021 publication au JO de l'arrêté du 22 décembre 2021 qui comporte notamment la liste des agglomérations de plus de 150 000 habitants pour lesquelles des zones à faibles émissions mobilité pour les agglomérations métropolitaines de plus de 150 000 habitants doivent être créées.
  

• 1er septembre 2022  :création de la zone à faibles émissions mobilité (ZFE-m) de Marseille.
• 11 métropoles ont mis en place une zone à faibles émissions mobilité (ZFE-m) : Grand Paris, Lyon, Aix-Marseille, Toulouse, Nice, Montpellier, Strasbourg, Grenoble, Rouen, Reims et Saint-Étienne. La carte de France des ZFE-m peut être consultée ici. 
• La liste des ZFE-m réglementaires au 1er septembre 2022. peut être consultée ici.

• 12 octobre 2022 : communication de MM. Gérard Leseul et Bruno Millienne, députés et rapporteurs de la mission d'information flash sur les mesures d'accompagnement à la mise en œuvre des zones à faibles émissions, créé par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire et de l'Assemblée nationale.
  
• 8 mars 2023 : création, par la commission du développement durable de l'aménagement du territoire et de l'Assemblée nationale, d'une nouvelle mission "Flash" pour renforcer l'acceptabilité des zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m).
• 24 mars 2023 : décret par lequel la Première ministre a confié à Mme Barbara Pompili, députée, une mission temporaire ayant pour objet l'acceptabilité de la transition écologique à travers l'étude d'un cas emblématique : la mise en place des zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m).
• 14 juin 2023 : rapport de M. Philippe Tabarot, rapporteur de la mission d'information sur l'acceptabilité et la mise en œuvre des ZFE-m, créée par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat.

La création des ZFE-m peut être obligatoire ou facultative. 

• par le maire
• ou par le président d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre lorsque celui-ci dispose du pouvoir de police de la circulation, sur tout ou partie du territoire de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale.
  

2. L'obligation de création de ZFE-m

• La liste des communes incluses dans ces agglomérations est fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des transports. Cette liste est actualisée au moins tous les cinq ans.
• L'obligation d'instaurer une zone à faibles émissions mobilité en application du même troisième alinéa est satisfaite sur le territoire de l'agglomération lorsque, le cas échéant, le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la population est la plus importante au sein de l'agglomération a créé une zone à faibles émissions mobilité couvrant la majeure partie de la population de l'établissement public.

Zones ne respectant pas de manière régulière les normes de qualité de l'air. Sont considérées comme ne respectant pas de manière régulière les normes de qualité de l'air les zones administratives de surveillance de la qualité de l'air, définies en application de l'article R.221-3 du code de l'environnement, dans lesquelles l'une des valeurs limites relatives au dioxyde d'azote (NO2), aux particules PM10 ou aux particules PM2, 5 mentionnées à l'article R. 221-1 du code de l'environnement n'est pas respectée au moins trois années sur les cinq dernières (article D2213-1-0-2 CGCT dans sa rédaction issue du décret n°2020-1138 du 16 septembre 2020).

Liste des agglomérations de pus de 150 000 habitants. L'arrêté du 22 décembre 2021 comporte la liste des agglomérations de plus de 150 000 habitants pour lesquelles des zones à faibles émissions mobilité pour les agglomérations métropolitaines de plus de 150 000 habitants doivent être créées

B. La procédure de création d'une ZFE-m

L'article L.2213-4-1 CGCT distingue deux hypothèses

• soit l'institution d'une zone à faibles émissions mobilité constitue l'une des mesures du plan d'action pour la réduction des émissions de polluants atmosphériques du plan climat-air-énergie territorial (PCAET) prévu au 3° du II de l'article L. 229-26 du code de l'environnement et que les restrictions envisagées ont, pour l'essentiel, fait l'objet de l'étude prévue au deuxième alinéa du même 3°.
• soit l'institution d'une telle zone n'a pas été décidée dans le cadre d'un PCAET : la procédure d'élaboration applicable est celle décrite à l'article L.2213-4-1 CGCT.
  

1. Le projet de création d'une ZFE-m et l'étude de présentation

Objet de l'étude. Aux termes de l'article L.2213-4-1 CGCT, le projet d'arrêté de création d'une ZFE-m doit être accompagné d'une étude qui présente:

• l'objet des mesures de restriction, justifiant leur nécessité et exposant les bénéfices environnementaux et sanitaires attendus de leur mise en œuvre, notamment en termes d'amélioration de la qualité de l'air et de diminution de l'exposition de la population à la pollution atmosphérique,
• ainsi que les impacts socio-économiques attendus à l'échelle de la zone urbaine.

Contenu de l'étude (article R2213-1-0-1 CGCT). L'étude justifiant la création d'une zone à circulation restreinte comporte notamment un résumé non technique, une description de l'état initial de la qualité de l'air sur la zone concernée ainsi qu'une évaluation :

• De la population concernée par les dépassements ou le risque de dépassement des normes de qualité de l'air ;
• Des émissions de polluants atmosphériques dues au transport routier sur la zone concernée ;
  
• De la proportion de véhicules concernés par les restrictions et, le cas échéant, les dérogations prévues ;
• Des réductions des émissions de polluants atmosphériques attendues par la création de la zone à circulation restreinte.
  

• fixe les mesures de restriction de circulation applicables, détermine les catégories de véhicules concernés et précise les motifs légitimes pour lesquels des dérogations individuelles peuvent être accordées.
• précise la durée pour laquelle les zones à faibles émissions mobilité sont créées.

• Les mesures de restriction de la circulation des véhicules thermiques à quatre roues- Les mesures d'aide à l'acquisition d'un véhicule moins polluant
• Les mesures d'encouragement de l'utilisation de véhicules électriques

• Crit'Air 0 – 100% électrique et hydrogène
• Crit'Air 1 – Véhicules gaz ou hybride rechargeables, véhicules essence depuis le 1^er janvier 2011 pour les voitures, depuis le 1^er janvier 2017 pour les motocycles et 1^er janvier 2018 pour les cyclomoteurs.
• Crit'Air 2 – Véhicules essence et hybrides entre 2006 et 2010, véhicules diesel depuis le 1^er janvier 2011 pour les voitures, entre 2007 et 2016 pour les motocycles et entre 2007 et 2017 pour les cyclomoteurs
• Crit'Air 3 – Véhicules essence, hybride, entre 1997 et 2005, diesel entre 2006 et 2010, entre mi 2004 et 2006 pour les motocycles et les cyclomoteurs
• Crit'Air 4 – Véhicules diesel, entre 2001 et 2005 pour les voitures, entre mi 2000 et 2004 pour les motocycles et les cyclomoteurs
• Crit'Air 5 – Véhicules diesel, entre 1997 et 2000
• Non-classés – Avant 1997 pour les voitures et avant le 31 mai 2000 pour les motocycles et cyclomoteurs

2. Les mesures de restriction de la circulation des véhicules thermiques à quatre roues

Véhicules dont la circulation peut être interdite. Les mesures de restrictions concernent les véhicules automobiles construits pour le transport de personnes ou de marchandises dont le poids total autorisé en charge est inférieur ou égal à 3,5 tonnes et disposant d'au moins quatre roues.

Véhicules dont la circulation ne peut pas être interdite. L'accès à la zone à circulation restreinte ne peut être interdit (article R.2213-1-0-1 CGCT) :

• Aux véhicules d'intérêt général au sens de l'article R. 311-1 du code de la route ;
• Aux véhicules du ministère de la défense ;
• Aux véhicules affichant une carte " mobilité inclusion " comportant la mention " stationnement pour les personnes handicapées " délivrée sur le fondement de l'article L. 241-3 du code de l'action sociale et des familles ou une carte de stationnement pour personnes handicapées délivrée sur le fondement de l'article L. 241-3-2 du même code dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 2017 ;
• Aux véhicules de transport en commun de personnes à faibles émissions au sens de l'article L. 224-8-2 du code de l'environnement.
• Aux véhicules de transport en commun, au sens de l'article R. 311-1 du code de la route, assurant un service de transport public régulier.

Véhicules pouvant faire l'objet d'une dérogation individuelle.. Des dérogations individuelles aux mesures de restriction prévues au sen d'une ZFE-m peuvent être accordées, sur demande motivée des intéressés, par le maire ou par le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre lorsque celui-ci dispose du pouvoir de police de la circulation. Cette autorité délivre un justificatif précisant les conditions de validité de la dérogation, le périmètre sur lequel elle s'applique et sa durée de validité, laquelle ne peut excéder trois ans (article R.2213-1-0-1 CGCT).

Calendrier d'interdiction dans les ZFE-m. Ce calendrier est applicable lorsque les normes de qualité de l'air mentionnées à l'article L. 221-1 du code de l'environnement ne sont pas respectées dans ces zones de manière régulière au regard des critères mentionnés au deuxième alinéa du I du présent article :

• Au plus tard le 1er janvier 2023, les véhicules diesel et assimilés dont la date de première immatriculation est antérieure au 31 décembre 2000 ainsi que les véhicules essence et assimilés dont la date de première immatriculation est antérieure au 31 décembre 1996;
• Au plus tard le 1er janvier 2024, les véhicules diesel et assimilés dont la date de première immatriculation est antérieure au 31 décembre 2005 ;
• Au plus tard le 1er janvier 2025, les véhicules diesel et assimilés dont la date de première immatriculation est antérieure au 31 décembre 2010 ainsi que les véhicules essence et assimilés dont la date de première immatriculation est antérieure au 31 décembre 2005.

Définitions : les mots : " véhicules diesel et assimilés " désignent les véhicules ayant une motorisation au gazole ainsi que les véhicules combinant une motorisation électrique et une motorisation au gazole. Les mots : " véhicules essence et assimilés " désignent les véhicules ayant une motorisation à l'essence ainsi que les véhicules combinant une motorisation électrique et à l'essence.

2. Les mesures d'encouragement de l'utilisation de véhicules électriques

Exonération des mesures de restriction. Les mesures de restriction applicables en ZFE-m ne s'appliquent pas aux véhicules dont l'autonomie équivalente en mode tout électrique en ville est supérieure à cinquante kilomètres (article L.2213-4-1 CGCT).

Déploiement des infrastructures de recharge pour véhicules électriques. Dans les zones à faibles émissions mobilité rendues obligatoires (notamment) l'autorité compétente s'assure du déploiement et de l'installation des infrastructures de recharge pour véhicules électriques nécessaires au respect des normes de circulation (article L.2213-4-1 CGCT).

Schéma directeur de développement des infrastructures de recharge. L'autorité compétente a notamment la charge de concevoir, en concertation avec l'ensemble des parties prenantes, un schéma directeur de développement des infrastructures de recharge prévu à l'article L. 353-5 du code de l'énergie. Ce schéma directeur tient compte des spécificités techniques de chaque borne et, le cas échéant, de la compensation financière des difficultés techniques qui y sont liées (article L.2213-4-1 CGCT).

3. Les mesures d'aide à l'acquisition de véhicules moins polluants

Certains de ces instruments sont  spécifiquement destinés aux utilisateurs de véhicules en ZFE-m.

• Les aides à l'acquisition d'un véhicule moins polluant. Ces aides font l'objet du décret n° 2022-1761 du 30 décembre 2022 relatif aux aides à l'acquisition ou à la location de véhicules peu polluants. Il modifie, à compter du 1er janvier 2023, les modalités de mise en œuvre des aides à l'acquisition de véhicules peu polluants. Il prévoit notamment une surprime lorsque le lieu de travail de l'automobiliste est situé en ZFE-m.
• Le prêt sans intérêt pour l'acquisition d'un véhicule moins polluant ou la transformation d'un véhicule thermique en véhicule électrique. cf. article 107 de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021).

Arnaud Gossement

Avocat - professeur associé à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne

A lire également

Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires : Guide d'interprétation juridique et pratique des ZFE-m (Zones à faibles émissions mobilité) - Version du 17 janvier 2023

Textes en vigueur

• Directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe
• Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets 
• Décret n° 2022-1761 du 30 décembre 2022 relatif aux aides à l'acquisition ou à la location de véhicules peu polluants
• Décret n°2022-1641 du 23 décembre 2022 relatif aux conditions de l'instauration d'une zone à faibles émissions mobilité dans les agglomérations de plus de 150 000 habitants situées sur le territoire métropolitain
• Arrêté du 8 décembre 2022 établissant le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques
• Décret n° 2022-99 du 1er février 2022 relatif aux conditions de l'instauration d'une zone à faibles émissions mobilité
• Décret n° 2020-1138 du 16 septembre 2020 relatif au non-respect de manière régulière des normes de la qualité de l'air donnant lieu à une obligation d'instauration d'une zone à faibles émissions mobilité
• Arrêté du 3 janvier 2020 portant validation de 10 programmes dans le cadre du dispositif des certificats d'économies d'énergie
• Arrêté du 29 décembre 2017 relatif aux modalités de gestion des aides à l'acquisition et à la location des véhicules peu polluants
• Arrêté du 24 novembre 1967 relatif à la signalisation des routes et des autoroutes