Urbanisme : principe et règles relatifs à l'évolution du projet durant la phase d'instruction de la demande d'autorisation (Conseil d'Etat, 1er décembre 2023, n°448905)

Le délai d'instruction de droit commun, aux termes duquel une décision tacite est susceptible de naître, est de :

• Un mois pour les déclarations préalables ;
• Deux mois pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle et pour les demandes de permis de démolir ;
• Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager.

Conformément aux dispositions du code de l'urbanisme, les prolongations du délai d'instruction ne sont possibles que dans les conditions et les cas prévus par le code de l'urbanisme (Cf. Article L. 423-1 du code de l'urbanisme).

Sur les conditions : l'évolution du délai ne peut être notifiée par l'autorité administrative instructrice que dans le délai d'un mois à la suite du dépôt de la demande (cf. article R. 423-18 du code de l'urbanisme). Sur les hypothèses possibles de modification : le code de l'urbanisme dresse une liste exhaustive des situations dans lesquelles le délai d'instruction peut être modifié.

Une fois le délai d'instruction écoulé, qu'il soit ou non prolongé, et en l'absence de décision expresse, une autorisation naît de manière tacite (permis tacite).

Au regard notamment de ces dispositions, le Conseil d'Etat relève, dans sa décision du 1^er décembre 2023, qu'il est tout à fait possible pour le pétitionnaire d'apporter des modifications à son projet au cours de l'instruction de sa demande.

Il précise sur ce point :

"En l'absence de dispositions expresses du code de l'urbanisme y faisant obstacle, il est loisible à l'auteur d'une demande de permis de construire d'apporter à son projet, pendant la phase d'instruction de sa demande et avant l'intervention d'une décision expresse ou tacite, des modifications qui n'en changent pas la nature, en adressant une demande en ce sens accompagnée de pièces nouvelles qui sont intégrées au dossier afin que la décision finale porte sur le projet ainsi modifié".

Selon l'appréciation du Conseil d'Etat, ces évolutions du projet ne modifient pas en principe le délai d'instruction et d'intervention d'une autorisation tacite. Toutefois, des conditions devront être respectées.

Nouvelle instruction d'une demande dans certaines hypothèses

Toutes les modifications ne seront pas traitées à chaque fois de la sorte. Le Conseil d'Etat n'établit donc pas une évolution du projet qui serait systématiquement sans incidence sur les délais d'instruction et d'intervention d'une autorisation tacite.

Il retient que si l'analyse de la demande ne peut être menée à bien dans le délai d'instruction, en raison de l'objet de l'évolution, de son importance, et même de la date à laquelle l'évolution du projet est transmise à l'administration, alors les délais d'instruction seront modifiés.

Cela dépendra en substance de la capacité de l'administration de pouvoir ou non prendre en compte les évolutions, et de les traiter juridiquement, dans le délai restant d'instruction de la demande.

Dans cette hypothèse, le Conseil indique que l'administration en informe par tout moyen le demandeur avant la date à laquelle serait normalement intervenue une décision tacite.

L'administration est alors regardée comme saisie d'une nouvelle demande de permis de construire, venant se substituer à la demande initiale à compter de la date de la réception par l'autorité compétente des pièces nouvelles.

S'ouvre alors une nouvelle phase de demande de complément de dossier d'un mois, l'administration pourra dans ce délai indiquer au demandeur si des pièces devaient manquer par rapport à l'évolution du projet.

Le dispositif institué par le Conseil d'Etat vise à prendre en compte, à la fois, le droit applicable, le besoin de souplesse de pouvoir faire évoluer le projet en cours d'instruction, et les exigences d'étudier le dossier dans un délai raisonnable en cas d'évolution incompatible avec les délais du code de l'urbanisme.

Par le biais de la qualification de l'évolution de la demande comme une nouvelle demande d'autorisation se substituant à la précédente, le Conseil d'Etat adapte l'instruction du dossier tout en respectant les délais impartis au sein du code de l'urbanisme.

Dans l'espèce traitée, pendant l'instruction de l'autorisation d'urbanisme, le demandeur a envoyé des pièces nouvelles portant sur l'implantation d'un ouvrage d'art, et l'insertion paysagère du parking du projet. La Cour administrative d'appel ayant rendu l'arrêt objet du pourvoi n'avait pas recherché si ces évolutions pouvaient ou non être prises en compte dans le délai restant d'instruction de la demande. Le Conseil d'Etat a donc décidé d'annuler l'arrêt qui avait retenu, sans examen détaillé, qu'un permis tacite était né à la suite de l'expiration du délai d'instruction initiale.

De sorte que l'évolution du projet ne suscitera pas une nouvelle instruction de la demande si :

- La modification est notifiée avant l'intervention d'une décision expresse ou tacite.

- Elle ne modifie pas la nature du projet.

- Le demandeur envoie à l'administration les pièces nouvelles qui adaptent la demande aux nouvelles caractéristiques du projet.

- Si, en raison de son objet, de son importance, et de la date à laquelle l'évolution du projet est transmise à l'administration, cette dernière est en mesure de mener à bien l'examen de la demande dans le délai d'instruction initial.

L'objectif du dispositif est de donner les conditions d'une évolution du projet sans conséquence sur le délai d'intervention d'une décision tacite, tout en tenant compte des modifications ne pouvant pas être traitées dans les délais impartis. S'il a vocation à trouver un équilibre entre les considérations en cause, le mécanisme va générer des questions juridiques pouvant être complexes.

Il y notamment la question de savoir à partir de quand la notification de l'évolution du projet initialement demandé intervient de manière trop proche de la naissance de la décision tacite, et des marges d'appréciation de l'administration sur ce point. Cela pourra au demeurant dépendre de l'ampleur de l'évolution.

Le dispositif déporte également la question de l'ampleur de l'évolution. Celle-ci fera immanquablement l'objet de discussions entre le demandeur et l'administration, et potentiellement devant le juge.

Enfin, l'hypothèse d'une appréciation erronée de l'administration concernant l'ampleur de la modification ou de la date de sa transmission sur le délai d'examen de la demande pourra ouvrir un nouveau sujet juridique relatif à la naissance d'une décision tacite ou non dans ce cas, sur le modèle de la jurisprudence récente du Conseil d'Etat concernant la prolongation non conforme du délai d'instruction de la demande (CE, 24 octobre 2023, n° 462511).

La décision apporte des éléments pour encadrer l'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme, de nature à tenir compte d'une évolution du projet à l'initiative du demandeur pendant cette phase. La décision va entrainer en même temps un certain nombre de questions juridiques.

Florian Ferjoux

Avocat

Gossement Avocats