Soulèvements de la terre : le Conseil d'Etat suspend en référé l'exécution du décret de dissolution du 21 juin 2023 (Conseil d'Etat, ref, 11 août 2023, n°476385 et s)

2. Les juges des référés du Conseil d'Etat ont jugé que les deux conditions de fond de la suspension de l'exécution de ce décret de dissolution étaient ici réunies :

• d'une part, le ministre de l'intérieur n'a pas démontré l'urgence à ne pas suspendre cette décision. Il n'a pas rapporté la preuve, devant les juges des référés, que cette décision de dissolution était nécessaire pour la protection de l'ordre public
  
• d''autre part, le ministre de l'intérieur n'a pas démontré que ce collectif cautionnerait des violences aux personnes ni le caractère bien fondé de sa qualification juridique des actions menées par le collectif et pouvant mener à des dommages pour les biens.
• le caractère bien fondé de sa qualification des actions menées par ce collectif
  

3. Après s'être ainsi prononcé sur la demande de suspension du décret du 21 juin 2023, le Conseil d'Etat doit désormais se prononcer "dans un délai rapproché" sur la demande d'annulation de ce même décret.

"Considérant qu'aucune cause ne justifie les agissements particulièrement nombreux et violents auxquels appelle et provoque le groupement SLT par l'intermédiaire de sa communication et auxquels ses membres et sympathisants participent ; que l'ensemble de ces éléments confirme que le groupement de fait « Les soulèvements de la Terre » doit être regardé comme provoquant à des agissements violents à l'encontre des personnes ou des biens ; que par suite, il y a lieu d'en prononcer la dissolution sur le fondement du 1° de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure"

• présenté une demande d'annulation de ce décret du 21 juin 2023 (requête au fond) dans le but d'en obtenir le retrait de notre droit ;
• présenté en outre une demande de suspension de l'exécution de ce décret (requête en référé-suspension). Cette demande a pour but d'obtenir la suspension - provisoire - de l'exécution de ce décret dans l'attention de la décision du Conseil d'Etat sur la demande d'annulation dudit décret.

4. Par une ordonnance du 11 août 2023, les juges des référés du Conseil d'Etat ont suspendu l'exécution du décret du 21 juin 2023, jusqu'à ce qu'il soit statué sur les recours pour excès de pouvoir formés contre le décret.

5. Le Conseil d'Etat doit encore se prononcer sur la demande d'annulation de ce décret "dans un délai rapproché" et ce, sans doute avant la fin de l'année 2023.

II. Les motifs de l'ordonnance de suspension de l'exécution du décret du 21 juin 2023 portant dissolution du groupement de fait "Les Soulèvements de la Terre"

Rappel : les conditions de la suspension, par le juge administratif des référés, de l'exécution d'une décision administrative. Les juges des référés du Conseil d'Etat étaient saisis d'une demande de suspension de l'exécution de décret du 21 juin 2023, sur le fondement de l'article L.521-1 du code de justice administrative. 

Aux termes de cet article, le juge administratif - ici le Conseil d'Etat - peut suspendre une décision administrative qui a préalablement fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation. Pour être accueillie, une demande de suspension en référé présentée devant le juge administratif doit répondre aux deux conditions de fond suivantes : 

• condition d'urgence : la demande de suspension doit présenter un caractère d'urgence ("lorsque l'urgence le justifie")
• condition relative à la légalité de la décision litigieuse : la demande de suspension doit comporter un moyen (argument juridique) propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. 

L'article L.521-1 du code de justice administrative dispose en effet :

"Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision."

Il est important de souligner :

• que la décision (ordonnance de référé) rendue par le juge administratif des référés sur la demande de suspension présente un caractère provisoire puisqu'elle ne produira d'effets que jusqu'à ce qu'il soit statué sur la demande d'annulation par le juge du fond ; 
• que cette ordonnance peut être réformée à tout moment par le Conseil d'Etat ;
  
• que cette décision n'est pas une "décision de forme" qui n'aurait porté que sur la légalité externe de la décision litigieue (vice de forme, vice de procédure..) mais celle d'un juge des référés qui ne peut pas "préjudicier au principal". Ce qui signifie - de manière simplifiée et résumée - que la décision du juge des référés ne peut pas avoir pour effet d'empêcher le juge du fond de statuer dans un sens comme dans un autre. 
• que cette décision prise par le juge des référés sur la demande de suspension sera suivie d'une procédure d'instruction de la demande d'annulation au cours de laquelle les parties pourront échanger (produire) de nouvelles pièces (productions) et arguments (moyens). Ces nouvelles productions pourront avoir pour effet de modifier ou non l'analyse de la formation de jugement au fond. 

Il est également important de souligner que, d'une manière générale, 

• le juge administratif se prononce sur la légalité d'une décision administrative et non sur sa légitimité ou sur celle de l'activité concernée par cette décision. Il est donc vain de tenter de déduire de cette ordonnance du 11 août 2023 - dont la motivation est réduite - une quelconque "reconnaissance" de la "légitimité" d'une décision ou d'un courant de pensée. 
• le juge administratif se prononce - d'abord et sans doute surtout en référé - au regard des arguments (moyens) et pièces (productions) produites par les parties. Si telle ou telle partie est défaillante dans l'exécution de son obligation de preuve, cela aura une incidence sur le sens de la décision prise par le juge administratif saisi. 

Les précédentes décisions du juge administratif des référés relatives à des décisions de dissolution prises sur le fondement du du 1° de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure. Le juge des référés du Conseil d'Etat s'est déjà prononcé à deux reprises, en formation collégiale, sur une demande de suspension de l'exécution d'une décision de dissolution d'une association ou d'un groupement de fait, prise sur le fondement du 1° de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure. 

Pour mémoire, le 1° de l'article L212-1 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction issue de l'article 16 de la loi n°2021-1109 du 24 août 2021, prévoit la dissolution d'associations ou de groupements de fait "1° Qui provoquent à des manifestations armées ou à des agissements violents à l'encontre des personnes ou des biens ; (...)"

Ces deux ordonnances ont trait à la dissolution d'associations "antifascistes".

• Par une ordonnance n°462954 du 16 mai 2022, le juge des référés du Conseil d'Etat a suspendu l'exécution du décret du 30 mars 2022 prononçant la dissolution du groupement de fait Groupe Antifasciste Lyon et Environs. Le point 6 de l'ordonnance précise en ces termes l'objet de cette association : "le groupement de fait dit " la GALE ", revendique mener un combat politique contre le fascisme, le racisme, le capitalisme et les institutions d'Etat notamment les forces de l'ordre et la justice. Très actif sur les réseaux sociaux, il affirme privilégier, " en tant que groupe antifasciste autonome et révolutionnaire, l'action directe comme un outil de lutte".
• Par une ordonnance n°469368 du 20 décembre 2022, le juge des référés du Conseil d'Etat a rejeté la demande de suspension de l'exécution du décret du 23 novembre 2022 portant dissolution de l'association "antifasciste" Le Bloc Lorrain. Le point 5 de l'ordonnance précise en ces termes l'objet de cette association : "l'association Le Bloc Lorrain, déclarée en préfecture le 30 mars 2021, a pour objet social la réalisation de maraudes, d'actions écologiques et la réalisation de spectacles culturels, revendique également mener une action militante sur les réseaux sociaux destinée à " détruire le capitalisme, sans la moindre interrogation et de toutes les façons possibles ", à lutter contre le fascisme et les institutions de l'Etat, notamment les forces de l'ordre".

• Dans ces deux affaires jugées en 2022, les associations dissoutes ont présenté une demande de suspension de la décision de dissolution, quelques jours seulement après sa publication et sur le fondement de l'article L.521-2 du code de justice administrative. 
• Dans l'affaire "Les soulèvements de la terre", les représentants de ce collectif ont présenté une demande de suspension en référé de l'exécution du décret de dissolution un mois plus tard et sur le fondement de l'article L.521-1 du code de justice administrative. Ce dont a tenté - en vain - de se prévaloir le ministre de l'intérieur. 

La comparaison du contenu de ces ordonnances avec celle rendue le 11 août 2023 doit donc être prudente. 

Les précédentes décisions du juge administratif du référé-liberté relatives à des décisions de dissolution prises sur le fondement d'autres dispositions de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure. Le juge des référés du Conseil d'Etat s'est également prononcé sur des demandes de suspension de dissolution d'associations prises sur le fondement des 6° et 7° de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure

Pour mémoire, 

• le 6° de l'article L.212-1 du code de la sécurité intérieure prévoit la dissolution d'associations ou de groupements de fait qui provoquent ou contribuent à la discrimination envers les personnes : "6° Ou qui, soit provoquent ou contribuent par leurs agissements à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine, de leur sexe, de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ;" 
• Le 7° de l'article L.212-1 du code de la sécurité intérieure prévoit la dissolution d'associations ou de groupements de fait qui contribuent à des actes de terrorisme : "7° Ou qui se livrent, sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l'étranger."

Le juge du référé-liberté et le juge du référé-suspension du Conseil d'Etat se sont prononcés à plusieurs reprises sur des demandes de suspension de l'exécution de décrets de dissolution d'associations ou de groupements, pris sur le fondement des 6° et 7° de l'article L.L.212-1 du code de la sécurité intérieure :

• Par une ordonnance n°462982 du 29 avril 2022, le juge du référé-suspension (article L.521-1 du code de justice administrative) du Conseil d'Etat a suspendu l'exécution du décret du 9 mars 2022 portant dissolution du groupement de fait "Collectif Palestine Vaincra". Décision de dissolution prise sur le fondement des 6° et 7° de l'article L.212-1 du code de la sécurité intérieure. Aux termes du point 2 de cette ordonnance, l'objet de ce groupement de fait est le suivant : "Le Collectif Palestine Vaincra est un groupement de fait réunissant une quinzaine de personnes établies à Toulouse, qui s'est donné pour objet d'apporter un soutien à la cause palestinienne."
• Par une ordonnance n°462736 du 29 avril 2022, le juge du référé-liberté (article L.521-2 du code de justice administrative) du Conseil d'Etat a suspendu l'exécution du décret du 9 mars 2022 portant dissolution de l'association " Comité Action Palestine ". Décision de dissolution prise sur le fondement du 6° de l'article L.212-1 du code de la sécurité intérieure. Aux termes du point 2 de cette ordonnance, l'objet de cette association est le suivant : "L'association " Comité Action Palestine ", déclarée le 23 juillet 2004 à la préfecture de la Gironde, compte une trentaine de membres et s'est donnée pour objet d'apporter un soutien à la cause palestinienne, notamment par l'organisation de conférences et manifestations, par la diffusion et la publication de prises de position et d'informations par voie de tracts ou sur son site internet."
• Par une ordonnance n°451743 du 3 mai 2021, le juge du référé-suspension du Conseil d'Etat a rejeté la demande de suspension de l'exécution du décret du 3 mars 2021 portant dissolution de l'association dénommée " Génération identitaire". Aux termes des points 10 et 11 de l'ordonnance, l'objet et l'activité de cette association étaient les suivants  :"l'association " Génération identitaire ", créée en 2012, a pour objet " la défense et la promotion des identités locales, régionales, française et européenne (...) ". Cette association, sous couvert de contribuer, selon ses dires, au débat public sur l'immigration et de lutte contre le terrorisme islamiste, propage, depuis plusieurs années, des idées, par ses dirigeants, ses structures locales et ses militants tendant à justifier ou encourager la discrimination, la haine ou la violence envers les étrangers et la religion musulmane.(...)"
  
• Par une ordonnance n°401380 du 26 juillet 2016, le juge du référé-liberté du Conseil d'Etat  a rejeté la demande de suspension de l'exécution du décret du 6 mai 2016 portant dissolution de l'"Association des musulmans de Lagny-sur-Marne".
• Par une ordonnance n°397890 du 30 mars 2016, le juge du référé-suspension du Conseil d'Etat a rejeté une demande de suspension de l'exécution d'un premier décret du 14 janvier 2016 portant dissolution de l'association des musulmans de Lagny-sur-Marne.
  

• La décision du Juge des référés a été prise en formation collégiale à six reprises, que l'affaire soit ou non médiatisée.
  
• La demande de suspension a été rejetée à 4 reprises et accueillie à 5 reprises. Rien ne permet de démontrer que le Conseil d'Etat serait sévère ou laxiste à l'endroit des décisions de dissolution prises par l'exécutif.
• Les rejets de demandes de suspension concernent des décrets de dissolution de mouvements qui peuvent être conçus comme d'extrême gauche ou d'extrême droite ou religieux, ce qui démontre que le Conseil d'Etat ne privilégie pas tel ou tel mouvement ou courant de pensée.
  
• La demande de suspension a pu être étudiée, tant par le juge du référé-liberté que par le juge du référé-suspension.
  
• L'atteinte à la liberté d'association a déjà été analysée à deux reprises comme "constitutive d'une situation d'urgence"
  

"5. D'une part, l'atteinte qui est nécessairement portée à la liberté d'association par l'exécution d'un décret prononçant la dissolution d'une association ou d'un groupement de fait est, en principe, constitutive d'une situation d'urgence. Le décret contesté, qui prononce la dissolution des Soulèvements de la Terre, crée ainsi, pour les requérants, une situation d'urgence. Si le ministre de l'intérieur fait valoir que ceux-ci ont attendu plusieurs semaines avant d'introduire les présentes requêtes en référé et que la protection de l'ordre public justifierait de ne pas suspendre l'exécution de ce décret, il n'apporte pas, s'agissant de cette dernière assertion, d'éléments suffisants à l'appui de ces allégations. Par suite, la condition d'urgence requise par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit, dans les circonstances de l'espèce, être regardée comme remplie."

• Un décret de dissolution d'une association ou d'un groupement de fait porte "nécessairement" atteinte à la liberté d'association. Ce qui ne signifie pas que cette atteinte soit toujours illégale. L'atteinte peut être légale ou illégale si elle respecte ou non les conditions fixées par le droit. 
• Parmi les atteintes à la liberté d'association, la décision de dissolution d'une association ou d'un groupement de fait est "constitutive d'une situation d'urgence" pour les requérants. Concrètement, cette présomption d'urgence met à la charge des auteurs de la décision de dissolution l'obligation de prouver l'absence d'urgence de telle sorte que la demande de suspension présentée au juge des référés ne satisferait pas à la condition d'urgence. 
• Au cas d'espèce, le ministre de l'intérieur n'a pas démontré que la demande de suspension ne satisfaisait pas à la condition d'urgence. Certes les requérants ont présenté leur demande de suspension plus d'un mois après la publication du décret de dissolution mais le ministre n'a pas apporté d'éléments suffisants de nature à démontrer "que la protection de l'ordre public justifierait de ne pas suspendre l'exécution de ce décret".
  
• Le ministre a donc été défaillant dans l'exécution de son obligation de preuve du défaut d'urgence et la présomption d'urgence est donc demeurée "intacte".

Insistons : les juges des référés du Conseil d'Etat n'ont pas "pris partie" sur le point de savoir si l'activité du collectif "Les soulèvements de la terre" menaçait ou non l'ordre public. Ils ont très précisément jugé que le ministre de l'intérieur ne rapportait pas la preuve d'un telle menace. Les juges des référés ne se sont donc pas prononcés sur le fond des allégations du ministre mais sur les preuves produites par ce dernier, en l'état insuffisantes. Or, cette charge de la preuve est d'autant plus lourde que l'atteinte à la liberté d'association - qui est de principe - présente toujours une certaine gravité. 

2. La confirmation d'une jurisprudence antérieure : l'atteinte à la liberté d'association est constitutive d'une situation d'urgence

Cette présomption d'urgence en cas d'atteinte à la liberté d'association n'est bien entendu pas une nouveauté. Par une ordonnance n°462982 du 29 avril 2022, le juge du référé-suspension du Conseil d'Etat a suspendu l'exécution du décret du 9 mars 2022 portant dissolution du groupement de fait "Collectif Palestine Vaincra" après avoir considéré que le décret de dissolution créé une situation d'urgence pour les requérants : 

"5. D'une part, l'atteinte qui est nécessairement portée à la liberté d'association par l'exécution d'un décret prononçant la dissolution d'une association ou d'un groupement de fait est, en principe, constitutive d'une situation d'urgence. Le décret contesté, qui a prononcé la dissolution du groupement de fait Collectif Palestine Vaincra crée ainsi, pour les requérants, une situation d'urgence. Par suite, la condition d'urgence requise par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit, dans les circonstances de l'espèce, être regardée comme remplie."

Aux termes du point 6 de l'ordonnance du 11 août 2023, la demande de suspension en référé présentée devant le Conseil d'Etat satisfaisait bien à la deuxième condition du référé-suspension, relative à la légalité de la décision litigieuse. 

Les juges des référés du Conseil d'Etat ont pris de souligner, à deux reprises qu'il se fonde sur les pièces versées au dossier du juge des référés et sur les éléments exposés à l'audience. Il résulte de ces pièces

• d'une part, ce collectif n'a pas cautionne d'une quelconque façon les violences à l'encontre des personnes
• d'autre part, que, si ce collectif a promu des actions qui ont conduit à des atteintes à des biens. 

Le point 6 de l'ordonnance est ainsi rédigé :

"6. D'autre part, si le décret contesté fait grief au collectif Les Soulèvements de la Terre de provoquer à des agissements violents à l'encontre des personnes et des biens, il ne résulte pas des pièces versées au dossier du juge des référés ni des éléments exposés à l'audience que ce collectif cautionne d'une quelconque façon les violences à l'encontre des personnes.
S'agissant des violences alléguées à l'égard des biens, il ressort des pièces versées au dossier, ainsi que des éléments exposés à l'audience, que les actions promues par les Soulèvements de la Terre ayant conduit à des atteintes à des biens se sont inscrites dans les prises de position de ce collectif en faveur d'initiatives de désobéissance civile et de « désarmement » de dispositifs portant atteinte à l'environnement, dont il revendique le caractère symbolique, et ont été en nombre limité. Eu égard au caractère circonscrit, à la nature et à l'importance des dommages résultant de ces atteintes, le moyen tiré de ce que les actions reprochées au collectif ne peuvent pas être qualifiées de provocation à des agissements troublant gravement l'ordre public de nature à justifier l'application des dispositions précitées du 1° de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, notamment au regard des exigences découlant des articles 10 et 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, est, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de ce décret."

"4. Aux termes de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure dans sa rédaction issue de l'article 16 de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République : " Sont dissous, par décret en conseil des ministres, toutes les associations ou groupements de fait : 1° Qui provoquent (...) à des agissements violents à l'encontre des personnes ou des biens ; ". Ces dispositions prévoient la dissolution d'associations ou groupements de fait dont les activités troublent gravement l'ordre public. Elles permettent d'imputer aux associations et groupements de fait les agissements commis par leurs membres, en cette qualité, ou les agissements directement liés aux activités de l'association ou du groupement dès lors que leurs dirigeants, bien qu'informés, se sont abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient."

Aux termes de ce point 4, le 1° de l'article L.212-1 du code de la sécurité intérieure 

- prévoit la  dissolution d'associations ou groupements de fait dont les activités troublent gravement l'ordre public. Le recours à l'adverbe gravement permet de limiter le champ d'application de cette disposition de manière à en assurer un équilibre avec la liberté d'association qui reste de principe. Le seul trouble à l'ordre public ne permet pas de fonder une décision de dissolution. 

- permet d'imputer à une personne morale (une association ou un groupement de fait) les agissements de leurs membres ou directement liés à ces activités à plusieurs conditions. 

• les dirigeants de l'association ou groupement de fait étaient informés de ces agissements
• ils se sont pourtant abstenus de prendre les mesures nécessaires pour les faire cesser, compte tenu des moyens dont ils disposaient

Dans le cas du Groupe Antifasciste Lyon et Environs, l'administration n'a pas établi que ces conditions étaient réunies, à savoir que ses dirigeants étaient informés d'agissements troublant l'ordre public commis par des membres dudit Groupe et se sont pourtant abstenus d'intervenir. L'ordonnance précise notamment : "Il s'ensuit que si le groupement dit " la GALE " tient des propos radicaux et parfois brutaux, il ne peut manifestement, en l'état de l'instruction, être regardé comme appelant à commettre des agissements violents contre les forces de l'ordre au sens et pour l'application du 1° de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, second motif du décret contesté."

Dans l'affaire des "soulèvements de la terre" et s'agissant spécifiquement des atteintes aux biens (la preuve de la caution des violences envers les personnes n'étant pas rapportée), la première de ces conditions - la preuve de la satisfaction de la condition tenant à la gravité du trouble à l'ordre public - n'a pas été administrée. Le défaut de satisfaction de cette condition amène ensuite le juge des référés à identifier un défaut de preuve du bien fondé de la qualification juridique des faits. 

Conclusion. Il convient toutefois de rappeler que la présente décision est une ordonnance de référé dont la motivation est généralement et nécessairement succincte. Cohérente, cette décision a le mérite de rappeler l'importance de la liberté d'association qui, pour la Cour européenne des droits de l'homme notamment, est de principe. Les restrictions apportées à cette liberté d'association doivent être limitées, justifiées et proportionnées. Il est toutefois nécessaire de ne pas faire dire à cette décision (point 6) ce qu'elle ne dit pas, notamment sur la "légitimité" de telle ou telle action ou idée. Elle appelle surtout à attendre la décision au fond qui sera rendue dans un délai rapproché.