Projet de loi ASAP : focus sur la modification des procédures d’instruction de projet et de participation du public

 Présentation. Le code de l'environnement est notamment modifié par les articles 21 à 28 du Titre III du projet de loi, intitulé dans la version issue des travaux de la commission « Dispositions relatives aux procédures environnementales et à la participation du public ». Les principales mesures de ce projet concernent les procédures applicables aux projets industriels en cours, l'enquête publique, et l'autorisation environnementale.

1. Application des prescriptions nouvelles aux projets ICPE en cours

Principe. L'article 21 modifie les articles L. 512‑5, L. 512‑7 et L. 512‑10 du code de l'environnement relatifs aux installations classées pour la protection de l'environnement.

Cet article prévoit de faire bénéficier les projets en cours d'autorisation des délais impartis aux installations existantes pour se conformer aux nouvelles prescriptions en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement.

En effet, en cas de modification des prescriptions applicables aux ICPE définies par arrêtés ministériels, cet article permettrait aux projets dont le dossier a déjà été déposé, de bénéficier des délais et conditions octroyés aux installations existantes.

Ce dispositif est applicable à tous les projets qu'ils soient soumis à autorisation environnementale, enregistrement et déclaration préalable.

Il permet de stabiliser le cadre juridique et d'éviter que l'application automatique de nouvelles règles du code de l'environnement à des projets d'installations dont le dossier est déjà déposé ne conduise à un allongement des délais de réalisation.

Exceptions. Des dérogations ont toutefois été prévues pour des motifs tirés de la sécurité, de la santé ou de la salubrité publiques. Le Sénat a ajouté des dérogations liées à la protection de l'environnement.

Cet ajout a cependant été supprimé par la commission chargée de l'examen du projet de loi qui considère que l'expression « protection de l'environnement » est une notion très large qui aurait pour conséquence de vider l'article 21 de sa substance.

2. Avis de l'autorité environnementale en cas d'actualisation de l'étude d'impact

L'article 23 du projet de loi modifie la rédaction du III de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement et précise le mécanisme d'actualisation des études d'impact de projets inscrits dans un processus d'autorisation en cours.

Cet article prévoit que :

• l'avis de l'autorité environnementale à nouveau sollicité ne revient pas sur les éléments déjà autorisés,
• les prescriptions nouvelles pouvant être formulées ne portent que sur ce qui fait l'objet de la demande concernée,
• en cas de procédure d'autorisation environnementale, la consultation de l'autorité environnementale vaut à la fois pour cette procédure d'autorisation et pour le mécanisme d'actualisation de l'étude d'impact.

Ces dispositions visent à sécuriser la sécurité juridique des projets déjà installés face au risque que représente l'implantation d'un nouveau projet industriel à proximité. Cela permettrait ainsi de pouvoir accueillir un nouveau projet dans une zone industrielle sans être contraint de reprendre à zéro l'ensemble des études nécessaires à la réalisation d'une étude d'impact.

Cette modification du mécanisme d'actualisation des études d'impact ne s'appliquera qu'aux procédures engagées après l'entrée en vigueur de la loi d'accélération et de simplification de l'action publique.

L'article 23 du projet de loi, qui vise à affirmer le principe selon lequel l'évaluation environnementale doit se faire opération par opération, est critiqué en tant qu'il ne permettrait pas de mesurer l'impact réel d'un projet sur l'environnement.

3. Articulation entre les dispositions du code de l'environnement et du code de l'urbanisme

Dans la version issue des travaux de la commission, deux nouveaux articles (23 bis et 23 ter) ont été insérés au projet de loi adopté par le Sénat afin de parfaire l'articulation entre les dispositions issues du code de l'urbanisme et celles du code de l'environnement.

En premier lieu, l'article 23 bis prévoit de compléter L. 121‑15‑1 du code de l'environnement, relatif à la concertation préalable, en ces termes :

« Lorsque le projet est soumis en partie à concertation obligatoire au titre des 2° , 3° et 4° de l'article L. 103‑2 du code de l'urbanisme et qu'il peut également être soumis en partie à concertation au titre du premier alinéa du présent article, le maître d'ouvrage peut faire le choix, avec l'accord de l'autorité compétente citée à l'article L. 103‑3 du même code, de soumettre l'ensemble du projet à concertation au titre du présent chapitre selon les modalités prévues aux articles L. 121‑16 et L. 121‑16‑1 du présent code. Cette concertation tient lieu de la concertation obligatoire de l'article L. 103‑2 du code de l'urbanisme. »

Ainsi, lorsqu'un projet est en partie soumis à concertation obligatoire au titre du code de l'environnement et du code de l'urbanisme, le présent article prévoit de permettre au maître d'ouvrage de soumettre l'ensemble du projet à concertation au titre du code de l'environnement, sous réserve d'obtenir l'accord de l'autorité chargée d'organiser la concertation du code de l'urbanisme, citée à l'article L. 103‑3 du code de l'urbanisme.

En deuxième lieu, l'article 23 ter a pour objectif d'améliorer l'articulation entre les différentes procédures administratives relatives à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme (PLU), de simplifier la procédure d'autorisation préfectorale de création et d'extension des unités touristiques nouvelles (UTN) et, d'unifier le régime de la concertation préalable applicable aux documents d'urbanisme.

Cet article prévoit de modifier les articles 104-1 et 104-2 du code de l'urbanisme.

D'une part, le projet de loi, tel que revu par la commission prévoit d'ajouter dans la liste des « plans et programmes » faisant l'objet d'une évaluation environnementale systématique, les plans locaux d'urbanisme.

Pour rappel, le Conseil d'Etat, dans un avis rendu en 2019, a invité le législateur à supprimer du code de l'urbanisme la qualification des PLU de « petites zones », considérant que la rédaction actuelle, ne prévoyant pas une évaluation environnementale pour toute élaboration ou révision de PLU, méconnaissait le champ d'application de la directive 2001/42 telle qu'interprétée par la CJUE.

Ainsi, pour mettre en cohérence ces dispositions avec le droit européen, le projet de loi ajoute les PLU en tant que « plans et programmes » faisant l'objet d'une évaluation environnementale systématique à l'article 104-1 du code de l'urbanisme et les supprime de la liste des documents qui ne font pas systématiquement l'objet d'une évaluation environnementale à l'article L. 104‑2 du code de l'urbanisme.

D'autre part, il est prévu de faire relever l'évaluation environnementale des autorisations préfectorales de créations ou extensions d'UTN des dispositions du code de l'urbanisme, au même titre que les autres documents d'urbanisme.

Le 26 juin 2019, le Conseil d'État a considéré, dans une décision n° 414931, que les autorisations préfectorales de création et d'extension des UTN devaient être qualifiées de plans et programmes au sens de la directive 2001/42/CE et donc devaient faire l'objet d'une évaluation environnementale à ce titre.

Leur évaluation environnementale relève actuellement du code de l'environnement tandis que l'intégralité de leur régime relève du code de l'urbanisme.

Ainsi, dans la mesure où la réalisation de ces projets doit garantir l'application des dispositions procédurales issues des deux codes, il est prévu de simplifier l'action publique en faisant relever l'évaluation environnementale des autorisations préfectorales de créations ou extensions d'UTN des dispositions du code de l'urbanisme aux articles L. 104‑1 et L. 104‑2.

4. Consultation du CODERST et de la CDNPS au cas par cas

L'article 24 du projet de loi prévoit de supprimer l'obligation de consultation systématique du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires technologique (CODERST) ainsi que de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS), dans le cadre de la procédure applicable aux projets soumis à enregistrement ou à déclaration et aux canalisations, à l'exception des cas d'aménagements aux prescriptions générales édictées en matière d'enregistrement où cette consultation sera toujours requise.

Le Conseil d'Etat, dans un avis du 30 janvier 2020, estime que ces dispositions devront néanmoins être précisées par voie réglementaire afin de permettre la consultation de ces organismes au cas par cas, comme cela est actuellement prévu pour les projets soumis à autorisation environnementale.

Il est intéressant de noter que le projet de loi dans sa version initiale réservait au seul porteur de projet, dans le cadre d'un dossier d'autorisation environnementale, la possibilité de demander au préfet la consultation du CODERST ou de la CDNPS. La commission a supprimé cette disposition en considérant qu'il s'agissait d'une disparité de traitement injustifiée. Par ailleurs, selon la commission, cela conduirait à un allongement des délais administratifs, ce qui va à l'encontre de l'objectif du projet de loi.

5. Consultation du public au cas par cas

L'article 25 du projet de loi prévoit de modifier les modalités de la procédure de participation du public pour les projets soumis à autorisation environnementale, prévue par les articles L. 181-1 et suivants du code de l'environnement.

Le projet de loi propose d'adapter le principe de la consultation du public réalisée dans le cadre d'une enquête publique conformément aux articles L. 123-1 et suivants du code de l'environnement.

Ainsi, cette disposition prévoit que pour les projets ne faisant pas l'objet d'une évaluation environnementale, le Préfet peut décider que la consultation du public aura lieu selon les modalités de l'enquête publique ou par voie électronique prévue à l'article L. 123-19 du même code.

Le Préfet devra apprécier les projets concernés au cas par cas, en fonction d'un certain nombre de critères issus de la nouvelle rédaction de l'article L. 181‑10 du code de l'environnement :

« lorsque l'autorité qui organise la consultation estime, pour le projet concerné, qu'une enquête publique doit être organisée, en fonction de ses impacts sur l'environnement ainsi que des enjeux socio‑économiques qui s'y attachent ou de ses impacts sur l'aménagement du territoire. ».

6. Droit à l'information et protection des intérêts de la défense nationale

Un article 25 bis A complétant l'ordonnance n° 2020‑7 du 6 janvier 2020 relative à la prise en compte des besoins de la défense nationale en matière de participation et de consultation du public, d'accès à l'information et d'urbanisme, a été ajouté par la commission dans le prolongement de l'article 25 relatif à de l'adaptation des procédures de consultation du public en matière environnementale.

Cet article prévoit diverses dispositions visant à protéger la confidentialité des informations sensibles relatives aux plans, projets, travaux, installations et activités du ministère de la défense. Nous ne présenterons que certaines d'entre elles.

En premier lieu, il est prévu dans un nouvel article 103-7 du code de l'urbanisme d'exempter de concertation préalable la révision, modification ou mise en compatibilité du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme lorsque cette révision, cette modification ou cette mise en compatibilité a pour objet exclusif de permettre la réalisation d'une opération ayant reçu la qualification d'opération sensible intéressant la défense nationale.

En deuxième lieu, il est également prévu de modifier l'article L. 121‑24 du code de l'environnement afin d'exempter d'enquête publique :

• les opérations ayant reçu la qualification d'opération sensible intéressant la défense nationale en application de l'article L. 2391‑1 du code de la défense ;
• les projets lorsque tout ou partie des informations qui s'y rapportent sont soumises à des règles de protection du secret de la défense nationale et que ces informations sont essentielles à la compréhension du dossier ;
• l'approbation, la révision, la modification ou la mise en compatibilité d'un document d'urbanisme, lorsque cette approbation, cette révision, cette modification ou cette mise en compatibilité a pour objet exclusif de permettre la réalisation d'une opération sensible intéressant la défense.

En dernier lieu, est ajouté à l'article L.125-2 du code de l'environnement relatif au droit à l'information des citoyens sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis dans certaines zones du territoire et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent :

« Dans ce cadre, ne peuvent être ni communiqués, ni mis à disposition du public des éléments soumis à des règles de protection du secret de la défense nationale ou nécessaires à la sauvegarde des intérêts de la défense nationale ou de nature à faciliter des actes susceptibles de porter atteinte à la santé, la sécurité et la salubrité publique ou encore dont la divulgation serait de nature à porter atteinte à des secrets de fabrication ou au secret des affaires. »

7. Exécution anticipée des travaux

L'article 26 du projet de loi permet au Préfet d'autoriser des travaux de construction sans attendre la délivrance de l'autorisation environnementale, à condition que le permis de construire ait été délivré et que l'enquête publique ait été réalisée.

Cette décision doit être motivée.

En ce sens, l'article L. 181‑30 du code de l'environnement est complété :

« Par dérogation au premier alinéa du présent article, les permis et décisions qu'il mentionne peuvent, à la demande du pétitionnaire et à ses frais et risques, recevoir exécution avant la délivrance de l'autorisation environnementale prévue au présent titre lorsque l'autorité administrative compétente pour délivrer l'autorisation environnementale le permet par décision spéciale motivée, à condition que la possibilité de commencer certains travaux avant la délivrance de l'autorisation environnementale ait été préalablement portée à la connaissance du public. Cette décision ne peut concerner que les travaux dont la réalisation ne nécessite pas l'une des décisions mentionnées au I de l'article L. 181‑2 ou au I de l'article L. 214‑3.

Cette décision spéciale, notifiée au pétitionnaire et soumise aux mêmes modalités de publicité que l'autorisation environnementale, ne peut intervenir qu'après que l'autorité administrative compétente a eu connaissance de l'autorisation d'urbanisme. […] »

Par conséquent, l'article L.425-10 du code de l'urbanisme est également modifié :

« Lorsque le projet porte sur une installation classée soumise à enregistrement Lorsqu'une demande d'enregistrement a été déposée en application de l'article L. 512-7 du code de l'environnement, les travaux ne peuvent être exécutés avant la décision d'enregistrement prévue à l'article L. 512-7-3 de ce code. »

On notera qu'aucune disposition ne précise les conséquences d'un refus de délivrance d'autorisation environnementale.

8. Dépollution des friches industrielles

En premier lieu, l'article 27 du projet de loi vient codifier une pratique déjà existante lors de la cessation d'activité d'une ICPE, à savoir, l'intervention de bureaux d'études certifiés afin de prescrire et vérifier la mise en œuvre des mesures nécessaires à la mise en sécurité du site ou à sa réhabilitation.

S'agissant des projets soumis à la procédure d'autorisation environnementale et d'enregistrement, un nouvel alinéa est ajouté aux articles L. 512‑6‑1 et L. 512‑7‑6 du code de l'environnement :

« L'exploitant fait attester, par une entreprise certifiée dans le domaine des sites et sols pollués ou disposant de compétences équivalentes en matière de prestations de services dans ce domaine, de la mise en œuvre des mesures relatives à la mise en sécurité, ainsi que de l'adéquation des mesures proposées pour la réhabilitation du site, puis de la mise en œuvre de ces dernières. Un décret en Conseil d'État définit les modalités d'application du présent alinéa. »

S'agissant des projets soumis à la procédure de déclaration, l'article L. 512‑12‑1 du code de l'environnement est complété :

« Selon les modalités et dans les cas définis par décret en Conseil d'État, l'exploitant fait attester de la mise en œuvre des mesures relatives à la mise en sécurité du site par une entreprise certifiée dans le domaine des sites et sols pollués ou disposant de compétences équivalentes en matière de prestations de services dans ce domaine.»

En second lieu, dans sa version issue des travaux de la commission l'article 27 bis prévoit la création d'un nouvel article L. 512-22 du code de l'environnement donnant aux préfets la possibilité de fixer un délai contraignant aux opérations de réhabilitation et de remise en état des sites ayant accueillis des ICPE.

Lara Wissaad

Juriste- Cabinet Gossement Avocats