Police municipale et covid-19 : retour sur la suspension de l’arrêté du maire de Sceaux imposant à ses habitants de se couvrir le nez et le visage lors de leurs déplacements (ordonnance du 9 avril 2020)

Résumé

• Le juge des référés du tribunal administratif de Cergy Pontoise, saisi d'un référé-suspension par la Ligue des droits de l'Homme, a suspendu l'exécution de l'arrêté du 6 avril 2020 par lequel le maire a imposé le porte d'un masque au personnes de plus de dix ans ;
• Le juge des référés a tout d'abord rappelé que le maire dispose d'un pouvoir de police générale qu'il peut exercer, à certaines conditions, même si les dispositions du code de la santé publique confient la police de l'urgence sanitaire à l'Etat (Premier ministre, ministre chargé de la santé et préfet) ;
• Il a ensuite souligné que le maire de Sceaux ne démontre pas que des circonstances locales particulières justifiaient qu'il intervienne en complément des mesures de police déjà prises par l'Etat ;
• Il a jugé que le relâchement dans le respect des mesures de confinement ne constitue pas une circonstance locale particulière ;
• L'obligation de port du masque par tout habitant de plus de dix ans ne peut être justifiée par le souci de préparer la levée du confinement ;
• Le motif tiré du souci de protéger les personnes âgées en imposant à tous le port d'un masque n'est pas justifié dés lors que la commune organise déjà des livraisons à domicile pour ces personnes et que des mesures alternatives moins contraignantes pour l'exercice des libertés publiques existent.

Cette ordonnance est particulièrement intéressante. Non pas tant en raison du sens de la décision du juge des référés qui était prévisible. Mais parce que le juge des référés examine ici un nombre important de motifs souvent étudiés ou repris par les maires qui exercent leur pouvoir de police.

I. Sur le pouvoir de police générale du maire pour prévenir et réduire les effets de l'épidémie

Conformément à une jurisprudence désormais bien établie, le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a tout d'abord souligné que les dispositions du code de la santé publique qui confient à l'Etat - soit le Premier ministre, le ministre chargé de la santé et le préfet - un pouvoir de police en matière d'urgence sanitaire, ne prive pas le maire de l'exercice de son pouvoir de police générale :

"(..) ni les pouvoirs de police que l'Etat peut exercer en tous lieux dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, pour restreindre les déplacements des personnes, ni l'habilitation donnée au préfet dans le département d'adopter des mesures plus restrictives en la matière, ne font obstacle à ce que, pour prévenir des troubles à l'ordre public sur le territoire communal, le maire fasse usage, en fonction de circonstances locales particulières, des pouvoirs de police générale qu'il tient des articles L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales pour aménager les conditions de circulation des personnes dans le cadre des exceptions au principe d'interdiction prévues par les dispositions précitées. Ces mesures doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à l'objectif de sauvegarde de la santé publique qu'elles poursuivent."

Sur ce point l'ordonnance ici commentée est cohérente avec les ordonnances déjà rendues par les juges des référés du Conseil d'Etat et des tribunaux administratifs de Guadeloupe, de Caen et de Montreuil. Toutes ces ordonnances soulignent en effet que le maire dispose d'un pouvoir de police générale pour prévenir et réduire les effets de l'épidémie. Reste que, pour l'heure, les arrêtés de police déférés au contrôle du juge administratif des référés - généralement par des préfets - ont tous été suspendus dans l'exécution.

Ces ordonnances de référé se distinguent toutefois sur un point : elles ne précisent pas toutes explicitement que le pouvoir de police confié à l'Etat est un pouvoir de police spéciale. Tel est le cas de la présente ordonnance : le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise ne tranche pas cette question alors que les parties soutenaient toutes deux - mais avec une conclusion différente - que l'Etat dispose d'un tel pouvoir de police spéciale.

II. Sur le motif tenant à l'existence de circonstances locales

Le défaut de preuves de circonstances locales. De manière classique, le juge des référés du tribunal administratif de Cergy Pontoise rappelle que le maire ne peut exercer son pouvoir de police générale, en complément de celui détenu par l'Etat que dans l'hypothèse où des circonstances locales particulières le justifient

"10. Cependant, en 1er lieu, par la seule référence à des considérations générales, confirmées à travers les écritures en défense par la reproduction d'extraits d'études et d'avis émanant de scientifiques reconnus par la communauté médicale, mais dépourvus de tout retentissement local, le maire de Sceaux ne justifie pas que des risques sanitaires seraient résulté, sur le territoire de sa commune, de l'absence du port d'un masque de protection à l'occasion de sorties dérogatoires au principe d'interdiction de circulation dans l'espace public édicté par la loi du 23 mars 2020 précitée pendant la période de confinement de la population. De telle sorte que la nécessité du port obligatoire d'un dispositif de protection nasal ou buccal pour tout déplacement de personnes de plus de dix ans sur le territoire de la commune de Sceaux ne saurait être regardée comme répondant à des risques de trouble à l'ordre public matériellement établis."

Ainsi, la mesure édictée par le maire de Sceaux, non seulement n'est pas justifiée par des circonstances locales particulières mais, plus encore, "ne répond pas à des risques de trouble à l'ordre public établis". En d'autres termes, c'est la valeur scientifique même de la mesure qui n'est pas ici démontrée par l'auteur de l'arrêté.

Le relâchement dans le respect des mesures nationales de confinement ne constitue pas une "circonstance locale particulière. Le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise écarte également l'argument tiré d'un relâchement dans le respect des mesures de confinement. Ce relâchement ne constitue pas une "circonstance locale particulière de nature à justifier l'arrêté de police du maire de Sceaux :

"11. La circonstance, invoquée à travers les écritures en défense, qu'un relâchement du confinement aurait été observé dans le département des Hauts-de-Seine lors du week-end des 4 et 5 avril 2020, justifiant l'édiction par le préfet de ce département d'un arrêté en date du 7 avril 2020 interdisant à tous les établissements de plein air d'accueillir du public, à l'exception des activités mentionnées en annexe, ne saurait davantage justifier une telle restriction supplémentaire aux libertés, dès lors que cet arrêté ne concerne pas spécifiquement la commune de Sceaux et qu'il est motivé par le constat de « la recrudescence des infractions dans les établissements de vente à emporter », des violations aux obligations édictées par l'article 3 du décret du 23 mars 2020 et des manquements au respect des mesures d'hygiène et de distanciation sociale, tout manquement susceptible d'être réprimé par les amendes prévues par les dispositions mises en place dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire ou par des rappels à l'ordre des autorités de police. En outre, cet arrêté préfectoral avait précisément pour objet de prévenir les troubles qu'il relève, sans que le maire de la commune de Sceaux n'apporte en défense le moindre élément justifiant de la nécessité de la mesure supplémentaire qu'il met en œuvre par rapport à celles déjà existantes et celles initiées par le préfet des Hauts-de-Seine, pour mettre un terme aux manquements constatés. Il convient à ce titre de rappeler qu'à travers cet arrêté, le préfet des Hauts-de-Seine a, notamment, interdit l'accès aux parcs et jardins de l'ensemble du département, aux forêts domaniales et berges de Seine, aux cimetières, ainsi que l'exercice d'une activité physique entre 10 heures et 19 heures."

Cette solution est identique à celle retenue par le juge des référés du tribunal administratif de Montreuil qui, par une ordonnance du 3 avril 2020, a suspendu l'exécution de l'arrêté du 25 mars 2020 par lequel le maire de Saint Ouen a interdit la circulation des personnes sur l'ensemble du territoire de la commune entre 19 H et 6 H du matin. Le défaut de respect de l'arrêté pris par le Préfet de Seine-Saint-Denis pour rendre plus sévères les mesures relatives aux restrictions de déplacement, ne constitue pas une "circonstance particulière" :

"Toutefois, il est constant que le préfet a, par un arrête du 25 mars 2020, interdit l'ouverture notamment des débits de boisson après 21 heures sur l'ensemble du département de Seine-Saint-Denis afin de lutter contre les attroupements intempestifs de nature à favoriser la propagation de l'épidémie. Par ailleurs, la seule invocation générale du défaut de respect des règles du confinement dans la commune de Saint-Ouen-sur-Seine ne saurait être regardée comme une circonstance particulière de nature à justifier une restriction à la liberté de circulation particulièrement contraignante, puisque prenant effet à partir de 19 heures, et ce alors même qu'aucune autre commune de ce département n'a pris de telles dispositions."

Le principe demeure donc celui selon lequel il appartient - en tant que de besoin - au préfet d'intervenir pour rendre plus contraignantes des mesures prises au niveau national. Le maire n'est pas privé de son pouvoir de police générale mais ne peut l'exercer au seul motif que les mesures de confinement prises par l'Etat ne seraient pas respectées.

III. Sur le motif tenant à la préparation de la levée de la période de confinement

Le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise écarte de manière assez lapidaire le moyen en défense de la commune tiré de la nécessité d'imposer le port du masque pour préparer la levée du confinement :

"13. En 2ème lieu, la justification de l'obligation du port d'un dispositif de protection nasal et buccal par des considérations tenant à la levée de la période de confinement est tout autant insusceptible de justifier une telle mesure, dès lors que de telles considérations concernent une situation future, laquelle n'est aucunement envisagée pour l'heure et qui ne saurait donc justifier une mesure applicable dès le 8 avril 2020."

IV. Sur le motif tiré du souci de protection des personnes âgées

La commune a fait état de ce que l'arrêté de police de son maire était légal au motif qu'il est nécessaire de protéger les personnes âgées. A fortiori dans une commune qui ne compte qu'une rue piétonne commerçante.

De manière très intéressante, le juge des référés n'écarte pas la possibilité pour le maire de prendre une mesure de police de nature à assurer une telle protection mais rejette la mesure prise ici par le maire de Sceaux :

"14. En dernier lieu, il a été énoncé au cours des débats à l'audience que la mesure en litige était destinée à protéger les personnes âgées de la commune, qui constituent une part importante de la population dès lors que les plus de 65 ans en représentent 25%, et qui sont contraintes de faire leurs courses dans l'unique rue piétonne de la commune où sont regroupés tous les commerces et où se retrouve la plus grande concentration de personnes. Mais ces débats ont aussi fait apparaître que la commune avait mis en place un service de courses livrées à domicile au bénéfice des personnes âgées, susceptible de leur permettre d'éviter des déplacements présentant un risque excessif de côtoyer le virus. Par ailleurs, et alors qu'il a été reconnu par l'adjoint au maire présent à l'audience que la mesure en litige résulte du choix de la commune de ne pas imposer un confinement aux personnes âgées, lequel est apparu plus attentatoire aux libertés que l'obligation du port d'un dispositif de protection à l'ensemble de la population, il n'est pas établi que le même objectif de protection des personnes âgées n'aurait pu être atteint par une mesure moins contraignante, telle celle d'imposer le port d'un dispositif de protection efficace aux seules personnes âgées ou de leur réserver l'usage des commerces à certaines heures de la journée".

Ainsi, l'obligation de port du masque faite à tous les habitants de plus de dix ans ne peut être justifiée par le motif de protéger les personnes âgées et leur éviter ainsi un risque de contamination "dans l'unique rue piétonne de la commune où sont regroupés tous les commerces et où se retrouve la plus grande concentration de personnes" pour deux raisons :

• d'une part, la commune a d'ores et déjà mis en place un service de courses à domicile au bénéfice des personnes âgées
• d'autre part elle peut adopter une mesure moins restrictive pour l'exercice des libertés publiques de tous comme "celle d'imposer le port d'un dispositif de protection efficace aux seules personnes âgées ou de leur réserver l'usage des commerces à certaines heures de la journée"

En conclusion, cette ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise démontre, à la suite de celles rendues par les juges des référés des tribunaux administratif de Guadeloupe, de Caen et de Montreuil, le souci du juge de ne pas priver le maire de toute possibilité d'exercice de son pouvoir de police générale en période d'urgence sanitaire.

Plus encore, cette ordonnance est remarquable car le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise prend même soin d'indiquer quelles sont les mesures alternatives que le maire aurait pu prendre pour parvenir au même but, à savoir la protection des personnes âgées.

Reste que les mesures que peut prendre un maire demeurent soumises à des conditions strictes et à un contrôle de légalité classique mais rigoureux de la part du juge administratif.

Arnaud Gossement

Avocat associé - Cabinet Gossement Avocats