Energie : du renouvellement ("repowering") au "rééquipement". Ce que va changer la loi d'accélération de la production des énergies renouvelables

I. Rappel : les règles applicables au rééquipement des installations de production d'énergies renouvelables

Pour l'heure, avant l'entrée en vigueur de la loi d'accélération de la production d'énergies renouvelables, le droit positif ne comporte pas de règle spécifique relative au "rééquipement" des installations de production d'énergies renouvelables. Lorsque ces installations relèvent du régime de l'autorisation environnementale, elles sont soumises aux règles générales définies à l'article L181-14 du code de l'environnement. Modifications qui peuvent être "substantielles" ou "notables". 

A. La modification des installations soumises au régime de l'autorisation environnementale

Les modifications substantielles des installations relevant du régime de l'autorisation environnementale. Le principe est celui selon lequel toute "modification substantielle" d'une ICPE est soumise à autorisation. Plus précisément, un projet de "modification substantielle" des activités, installations, ouvrages ou travaux qui relèvent de l'autorisation environnementale est soumise à la délivrance d'une nouvelle autorisation, qu'elle intervienne avant la réalisation du projet ou lors de sa mise en œuvre ou de son exploitation (article L181-14 du code de l'environnement).

L'article R.181-46 du code de l'environnement, dans sa version en vigueur depuis le 1er août 2021, précise le contenu de la notion de "modification substantielle" et l'obligation pour l'exploitant qui souhaite procéder à une telle modification, de demander une nouvelle autorisation environnementale : 

"I. – Est regardée comme substantielle, au sens de l'article L. 181-14, la modification apportée à des activités, installations, ouvrages et travaux soumis à autorisation environnementale qui :

1° En constitue une extension devant faire l'objet d'une nouvelle évaluation environnementale en application du II de l'article R. 122-2 ;
2° Ou atteint des seuils quantitatifs et des critères fixés par arrêté du ministre chargé de l'environnement ;
3° Ou est de nature à entraîner des dangers et inconvénients significatifs pour les intérêts mentionnés à l'article L. 181-3."

Cette nouvelle disposition a pour objet de soumettre à un processus d'évaluation environnementale, les opérations de rééquipement des installations de production d'énergies renouvelables. Processus qui sera limité "aux incidences notables potentielles résultant de la modification ou de l'extension par rapport au projet initial."

Cet article 19 a pour origine un amendement voté au Sénat en première lecture. Cet amendement avait pour objet de compléter la rédaction du IV de L'article L122-1 du code de l'environnement. Pour mémoire, cet article L.122-1 est consacré au champ d'application de l'obligation d'étude d'impact des projets de travaux, d"ouvrages et d'aménagements. Le IV de cet article L.122-1 est consacré aux projets qui sont soumis au cas par cas à cette obligation.

"Le présent amendement définit la notion de renouvellement d'un projet d'installation de production d'énergie renouvelable et prévoit que les incidences notables qu'un tel projet est susceptible d'avoir sur l'environnement sont appréciées au regard des incidences potentielles résultant de la modification ou de l'extension par rapport au projet initial."

En première lecture et en séance publique, au Sénat, le Gouvernement avait émis un avis défavorable au vote de cet amendement au motif principal qu'il contribuait à compliquer l'évaluation environnementale des projets de rééquipement :

"Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre. Cet amendement vise à introduire la notion de renouvellement des installations de production d'énergie renouvelable et de ne soumettre à l'examen au cas par cas que les modifications ou les extensions susceptibles d'incidences négatives notables.

S'il est voté, cet amendement aura pour effet de créer un premier filtre pour déterminer si les projets doivent être soumis à un examen au cas par cas. Cela créera une complexité dans l'instruction des dossiers pour l'administration, qui aura la responsabilité d'identifier les incidences négatives notables des projets qui lui sont soumis.

De plus ce dispositif serait contraire aux dispositions de la directive Projets de 2011, sur l'évaluation des incidences de certains projets sur l'environnement, en en excluant certains du champ de l'examen au cas par cas. Le risque de contentieux à l'échelon européen serait alors très élevé.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement."

En première lecture et en séance publique, l'Assemblée nationale a modifié la rédaction de cette disposition en votant l'amendement 1799 déposé par le rapporteur. 

La rédaction finalement adoptée de cette disposition - inscrite désormais à l'article 19 de la loi - diffère de celle adoptée en première lecture au Sénat, après avoir été modifiée à l'Assemblée nationale. La définition du "renouvellement" a été supprimée et seule la référence au "rééquipement" a été conservée. Surtout, cet article 19 n'a plus pour objet de modifier le IV de l'article L.122-1 du code de l'environnement. Il n'a plus vocation à être codifié.

"rééquipement" : la rénovation des centrales électriques produisant de l'énergie renouvelable, notamment le remplacement total ou partiel des installations ou des systèmes et des équipements d'exploitation, dans le but d'en modifier la capacité ou d'augmenter l'efficacité ou la capacité de l'installation;"

Le "rééquipement" intéresse donc ici toute modification de la capacité, toute augmentation de l'efficacité ou de la capacité des "centrales électriques produisant de l'énergie renouvelable". Toutefois, l'article 19 semble étendre le champ d'application de cette notion à toutes les installations de production d'énergies renouvelables, sans le réserver à la production d'électricité. 

Evaluation environnementale. Cet article 19 imposera, à la suite de l'entrée en vigueur de la loi d'accélération de la production d'énergies renouvelables une obligation d'évaluation environnementale. Toutefois, la rédaction de l'article est assez imprécise de telle sorte qu'il est délicat de bien évaluer le sens et la portée de cette obligation. 

Il est donc intéressant de se reporter à l'exposé des motifs de l'amendement n°1799 adopté à l'Assemblée nationale et donc est issu cet article 19 : 

"Cet amendement vise à modifier l'article 1er quinquies A afin de le rendre cohérent avec la dernière version du projet de règlement européen d'accélération du déploiement des énergies renouvelables, présentée au Conseil des ministres de l'énergie le 24 novembre 2022. Ce règlement européen devrait être adopté lors de la prochaine réunion de ce Conseil, le 19 décembre 2022.

La rédaction proposée reprend les termes de l'alinéa 3 de l'article 4 du projet de règlement (la traduction du mot anglais « significant » par le mot « notable » est la traduction usuelle, dans le code de l'environnement, des directives relatives à l'évaluation environnementale). En outre, les termes « installation existante » sont remplacés par les termes « projet initial », pour reprendre la terminologie retenue dans la directive de 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement.

Par ailleurs, en cohérence avec le projet de règlement européen qui ne définit par la notion de « renouvellement » (« repowering » en anglais), l'amendement supprime cette définition au niveau législatif.

Enfin, il limite l'application de la disposition à dix-mois mois à compter de la promulgation de la loi, comme le prévoit également le règlement européen en cours de discussion. En conséquence, l'article 1er quinquies A est réécrit pour ne pas être codifié."

Cet exposé des motifs est particulièrement important car il permet de mieux comprendre le sens et la portée de l'article 19 précité. L'objet de cet amendement est d'assurer la conformité de cette nouvelle mesure relative au rééquipement des installations de production d'énergies renouvelables avec une disposition déjà inscrite à l'alinéa 3 de l'article 5 du Règlement (UE) 2022/2577 du Conseil du 22 décembre 2022 établissant un cadre en vue d'accélérer le déploiement des énergies renouvelables (cf. notre commentaire). Il n'est pas besoin de rappeler qu'un règlement ne nécessite pas de mesures nationales de transposition pour produire ses effets.

• d'une part, d'étendre la procédure de rééquipement à toutes les installations de production d'énergies renouvelables sans la réserver aux centrales électriques ; 
• d'autre part, de toujours soumettre un rééquipement à une processus d'évaluation environnementale qui peut prendre la forme d'une des trois procédures en vigueur("les incidences que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement sont appréciées(...)"). 
• enfin, de rappeler que cette procédure doit être limitée "aux incidences potentielles significatives découlant de la modification ou de l'extension par rapport au projet initial."
  

Il convient de bien distinguer le processus d'évaluation environnementale de l'obligation de rédaction d'une étude d'impact. Le processus peut appeler : un examen "clause-filet, un examen au cas par cas (projet initial du Sénat) ou une soumission systématique du projet à évaluation environnementale.

Aussi, pour chaque projet de rééquipement relevant de la définition précitée, le porteur de projet puis l'administration devront :

• d'une part, apprécier si le projet relève d'une procédure d'évaluation environnementale et si oui laquelle.
  
• d'autre part, limiter cette appréciation "aux incidences potentielles significatives découlant de la modification ou de l'extension par rapport au projet initial".
  

ire,