Urbanisme : les conséquences de l’annulation d’un PLU pour la légalité des autorisations d’urbanisme (Conseil d’Etat)

Dans un avis n° 436934 rendu le 2 octobre 2020, le Conseil d'Etat a répondu à la cour administrative d'appel de Douai, qui s'interrogeait sur l'application de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme, dans un contentieux portant sur la délivrance d'un permis de construire antérieurement à l'annulation d'un Plan local d'urbanisme (PLU)

Pour rappel, aux termes de l'article L. 600-12-1 introduit par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique :

« L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet.

Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus de permis ou d'opposition à déclaration préalable. Pour ces décisions, l'annulation ou l'illégalité du document d'urbanisme leur ayant servi de fondement entraîne l'annulation de ladite décision. »

L'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme prévoit que l'annulation d'un document d'urbanisme (SCOT, PLU, document d'urbanisme en tenant lieu ou carte communale) est sans incidence sur les autorisations d'urbanisme délivrées antérieurement à leur prononcé, dès lors que cette annulation repose sur « un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet ».

L'avis du Conseil d'Etat se prononce alors sur deux points importants :

• L'application de la notion de « motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet » au sens de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme ;

• L'articulation entre les articles L. 600-12 et L. 600-12-1 du code de l'urbanisme.

En premier lieu, le Conseil d'Etat rappelle déjà qu'« il appartient au juge, saisi d'un moyen tiré de l'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours contre une autorisation d'urbanisme, de vérifier d'abord si l'un au moins des motifs d'illégalité du document local d'urbanisme est en rapport direct avec les règles applicables à l'autorisation d'urbanisme. »

Ensuite, le Conseil d'Etat précise la notion de « motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet » et considère ainsi que :

• les motifs de légalité externe entrainant l'annulation d'un document d'urbanisme constituent un motif étranger aux règles applicables au projet, sauf « s'il a été de nature à exercer une influence directe sur des règles d'urbanisme applicables au projet » ;
• les motifs de légalité interne ne sont pas des motifs étrangers applicables au projet, sauf si le motif « concerne des règles qui ne sont pas applicables au projet ».

En second lieu, le Conseil d'Etat apporte des précisions sur l'articulation entre les articles L. 600-12 et L. 600-12-1 du code de l'urbanisme en cas d'annulation du document d'urbanisme pour motifs non étrangers aux règles applicables au projet.

L'article L. 600-12 du code précité prévoit que :

« Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur. »

Dans la situation où le document local d'urbanisme sous l'empire duquel a été délivrée l'autorisation contestée est annulé ou déclaré illégal, l'avis du Conseil d'Etat présente alors trois hypothèses pour déterminer le document d'urbanisme au regard duquel doit être apprécié la légalité de l'autorisation d'urbanisme litigieuse :

• si un ou plusieurs motifs affectent la totalité de la légalité du document d'urbanisme : « la légalité de l'autorisation contestée doit être appréciée au regard de l'ensemble du document immédiatement antérieur ainsi remis en vigueur » ;
• si un ou plusieurs motifs affectent seulement une partie divisible du territoire que couvre le document local d'urbanisme : « ce sont les dispositions du document immédiatement antérieur relatives à cette zone géographique qui sont remises en vigueur » ;
• si un ou plusieurs motifs n'affectent que certaines règles divisibles du document d'urbanisme : « la légalité de l'autorisation contestée n'est appréciée au regard du document immédiatement antérieur que pour les seules règles équivalentes nécessaires pour assurer le caractère complet et cohérent du document ».

L'avis précise que les dispositions d'un plan local d'urbanisme, d'un règlement ou d'un document graphique sont considérées comme divisibles que « si le reste du plan forme avec les éléments du document d'urbanisme immédiatement antérieur le cas échéant remis en vigueur un ensemble complet et cohérent ».

Le Conseil d'Etat rappelle enfin que « lorsqu'un motif d'illégalité non étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet est susceptible de conduire à remettre en vigueur tout ou partie du document local d'urbanisme immédiatement antérieur, le moyen tiré de l'exception d'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours en annulation d'une autorisation d'urbanisme ne peut être utilement soulevé que si le requérant soutient également que cette autorisation méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur. »

Sophia Faddaoui

Juriste – Cabinet Gossement Avocats