Urbanisme : le Conseil d’Etat précise l’office du juge administratif lors de la régularisation d’une autorisation d’urbanisme et les possibilités de contestation de la mesure

Par une décision du 5 février 2021 n° 430990, le Conseil d'Etat a apporté d'importantes précisions aux conditions de régularisation d'une autorisation d'urbanisme par le juge administratif. Analyse.

Résumé

Par une décision du 5 février 2021 n° 430990, le Conseil d'Etat a jugé que,

• Lorsque le juge administratif prononce un jugement avant dire droit et sursoit à statuer pour permettre la régularisation d'une autorisation d'urbanisme, il est, en principe, tenu de se prononcer sur l'ensemble des moyens qu'il estime non fondés.
• L'auteur du recours ne peut contester la légalité de cette mesure de régularisation que dans le cadre de cette même instance.
• En revanche, ce dernier est recevable à faire appel de ce jugement en tant qu'il a écarté comme non fondés les moyens soulevés contre l'autorisation initiale et en tant qu'il a fait application de cette régularisation, jusqu'à l'intervention de cette dernière.

I. Faits et procédure

Dans cette affaire, par une délibération du 13 septembre 2016, le conseil municipal de la commune de Nouméa avait autorisé la cession d'une partie d'un lot communal à une société pétitionnaire. Cette délibération avait été prolongée d'une durée d'un an par une seconde délibération du 5 septembre 2017. Entre temps, par arrêté du 30 mai 2017, le maire avait délivré à cette société un permis de construire un bâtiment à usage d'habitation comprenant 13 logements.

Deux requérants ont alors saisi le Tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie afin que soient annulées ces trois décisions. Par un jugement avant dire droit du 21 décembre 2017, ce Tribunal a rejeté les conclusions dirigées à l'encontre des deux délibérations mais a sursis à statuer sur la légalité du permis de construire délivré pour permettre sa régularisation dans un délai de trois mois. Le maire a alors, par un arrêté du 13 mars 2018, délivré à la société pétitionnaire un permis de construire modificatif, que les requérants ont également contesté. Par un jugement du 17 mai 2018 mettant un terme à cette instance, ce même Tribunal a rejeté le recours exercé à l'encontre des arrêtés valant permis de construire.

Par un arrêt du 21 février 2019, la Cour administrative d'appel de Paris a toutefois annulé ce jugement avant dire droit du 21 décembre 2017 en tant que le Tribunal administratif avait rejeté les conclusions des requérantes dirigées contre les deux délibérations du conseil municipal. Toutefois, elle a rejeté leurs conclusions tendant à l'annulation de ces délibérations ainsi qu'à l'annulation du jugement du 17 mai 2018 et des deux arrêtés valant permis de construire.

Un pourvoi a été formé devant le Conseil d'Etat.

II. Décision du Conseil d'Etat

A titre liminaire, le Conseil d'Etat a rappelé les dispositions applicables au litige.

L'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme prévoit la possibilité au juge administratif de prononcer un jugement avant dire droit et de sursoir à statuer pour que soit régularisé un vice qu'il estime régularisable. Dans sa rédaction applicable au litige, l'article prévoit que :

« Le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice entraînant l'illégalité de cet acte est susceptible d'être régularisé par un permis modificatif peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation. Si un tel permis modificatif est notifié dans ce délai au juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations ».

L'article L. 600-5-2 du même code dispose quant à lui :

« Lorsqu'un permis modificatif, une décision modificative ou une mesure de régularisation intervient au cours d'une instance portant sur un recours dirigé contre le permis de construire, de démolir ou d'aménager initialement délivré ou contre la décision de non-opposition à déclaration préalable initialement obtenue et que ce permis modificatif, cette décision modificative ou cette mesure de régularisation ont été communiquées aux parties à cette instance, la légalité de cet acte ne peut être contestée par les parties que dans le cadre de cette même instance »

En premier lieu, en application de ces dispositions, la Haute juridiction administrative a rappelé que ce n'est que dans le cadre de la même instance, et non en appel, que les parties peuvent contester la légalité de la mesure de régularisation :

« 3. (…) il résulte des dispositions précitées de l'article L. 600-5-2 du code de l'urbanisme que les requérants partie à l'instance ayant donné lieu à un jugement avant dire droit sur le fondement de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ne peuvent contester la légalité de la mesure de régularisation, sur laquelle le tribunal les a invités à présenter des observations, que dans le cadre de la même instance. La circonstance qu'ils aient formé appel contre le jugement avant dire droit est sans incidence à cet égard » (v. déjà : CE 19 juin 2017, Syndicat des copropriétaires de la résidence Butte Stendhal et autres, n° 398531).

A noter que, à l'inverse, lorsqu'une mesure de régularisation est prononcée sur le fondement de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, seul le juge d'appel peut connaître de la légalité du permis modificatif (dont un commentaire est disponible ici). En effet, dans ce cas, le Tribunal administratif se prononce par une décision d'annulation partielle qui met fin à l'instance.

En l'espèce, le maire de la commune de Nouméa avait délivré un permis de construire modificatif afin de régulariser un vice relevé dans le jugement avant dire droit, sur le fondement de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme. Dès lors que cette mesure de régularisation avait fait l'objet d'une communication régulière aux requérants, sa légalité ne pouvait être discutée que dans le cadre de cette même instance, soit devant le Tribunal administratif, et non en appel.

En deuxième lieu, le Conseil d'Etat a précisé l'office du juge administratif dans la mise en œuvre de ces dispositions.

De première part, il a rappelé que, en principe, le juge administratif est tenu de se prononcer sur l'ensemble des moyens qu'il estime non fondés dans un jugement avant dire droit.

De deuxième part, il a précisé que l'auteur du recours formé contre le permis est recevable à faire appel du jugement avant dire droit en tant qu'il a écarté comme non fondés les moyens dirigés contre l'autorisation d'urbanisme initiale et également en tant qu'il a fait application des dispositions de l'article L. 600-5-1.

Toutefois, dès lors qu'est intervenue la mesure de régularisation, les conclusions dirigées contre l'application des dispositions de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme deviennent sans objet.

En l'espèce, le Conseil d'Etat a relevé que, par arrêté du 13 mars 2018, le maire de la commune de Nouméa avait procédé à cette mesure de régularisation. Dès lors, à compter de cette date, les conclusions d'appel dirigées contre le jugement avant dire droit en tant qu'il avait fait application des dispositions de l'article L. 600-5-1 précitées étaient privées d'objet.

De troisième part, le Conseil d'Etat était également saisi de la question de savoir quelles étaient les conséquences juridiques de l'omission, dans le jugement avant-dire-droit, de l'examen d'un moyen de légalité. Dans cette affaire, le moyen « omis » avait été examiné par le tribunal administratif aux termes du second jugement ayant mis fin à l'instance, puis écarté.

Sur ce point et sans remettre en cause le principe selon lequel le juge administratif est tenu de se prononcer sur l'ensemble des moyens dans un jugement avant dire droit, le Conseil d'Etat a jugé que cette circonstance était sans incidence sur la régularité du jugement.

En définitive, le Conseil d'Etat a rejeté le pourvoi.

Maxime Ehrmann

Elève-avocat – Gossement Avocats