Réforme du contentieux de l’urbanisme : décret d’application de la loi ELAN du 21 mai 2019

Pris dans la droite lignée de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (dite loi ELAN), il comporte plusieurs mesures importantes, dont notamment :

- Des précisions sur la constructibilité limitée en cas d'absence de document d'urbanisme et sur le contenu des cartes communales ;
- Des précisions sur l'approbation d'une zone d'aménagement concertée (ZAC) ;
- Des précisions sur le délai d'instruction d'une demande d'urbanisme.

Pour rappel, la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 a pour objet de réformer le droit immobilier. A cette fin, elle est venue opérer une réforme du contentieux de l'urbanisme selon trois axes:

- Réduire les délais d'instruction ;
- Lutter contre les recours abusifs ;
- Sécuriser les droits à construire.

I. Sur la constructibilité limitée :

Le décret n° 2019-481 apporte des précisions sur les avis de la Commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestier (CDPENAF) requis pour autoriser des constructions dans des zones soumises à la constructibilité limitée.

En premier lieu, l'article 2 du décret est venu modifier l'article R. 111-20 du code de l'urbanisme.
Pour rappel, conformément aux dispositions de l'article L. 111-3 du même code, les communes dépourvues de document d'urbanisme ne peuvent autoriser des constructions hors zones urbanisées.

La loi ELAN est venue compléter l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme qui prévoit des exceptions à cette constructibilité limitée. La loi y a ajouté un 2° bis qui soumet l'autorisation d'urbanisme de bâtiments agricoles, pastoraux et d'aires d'accueil pour gens du voyage, hors zone urbanisées, à l'avis de la CDPENAF.

Le décret, quant à lui, est venu préciser que cet avis est réputé favorable si il n'est pas intervenu dans le délai de 1 mois à compter de la saisine de la CDPENAF par le préfet de département.

En deuxième lieu, l'article 4 du décret modifie l'article R. 161-4 du code de l'urbanisme concernant les documents graphiques des cartes communales.
L'article L. 161-4 prévoit que les cartes communales définissent les zones où il est impossible de construire, ainsi que les exceptions à cette inconstructibilité. La loi ELAN a modifié cette décision et a soumis deux exceptions à l'avis de la CDPENAF.

L'article 5 du décret est donc venu réécrire la disposition règlementaire correspondante et préciser que cet avis est réputé favorable si il n'est pas intervenu dans le délai de 1 mois à compter de la saisine de la CDPENAF par l'autorité qui instruit l'autorisation d'urbanisme.

II. Sur les dispositions relatives aux zones d'aménagement concertées :

En premier lieu, en application de l'article 9 de la loi ELAN le décret n° 2019-481 détaille les conditions dans lesquelles l'approbation d'un PLU vaut acte de création d'une ZAC.
Pour rappel, l'article 9 de la loi ELAN a inséré un article L. 151-7-2 dans le code de l'urbanisme qui prévoit la possibilité pour un EPCI ou une commune de créer une ZAC par approbation du PLU contenant des orientations d'aménagement et de programmation.

Toutefois, la disposition ne pouvait entrer en vigueur sans l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat. L'article 3 du décret 2019-481 est donc intervenu au soutient de cette disposition et a fixé les modalités de cette nouvelle procédure.

Ainsi :

- Un nouvel article R. 151-2-1 a été inséré dans le code de l'urbanisme : pour que l'approbation du PLU vaille acte de création de la ZAC, son rapport de présentation doit comporter la description de l'existant dans le périmètre de la ZAC et les raisons justifiant sa création.

L'article dispose ainsi que : " L'approbation du plan local d'urbanisme vaut acte de création d'une zone d'aménagement concerté en application de l'article L. 151-7-2 lorsque le rapport de présentation comporte une description de l'existant dans le périmètre de cette zone d'aménagement concerté ainsi que de son environnement et qu'il énonce les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions du plan local d'urbanisme et de l'insertion dans l'environnement naturel ou urbain, la création de cette zone a été retenue. "

- Le dernier alinéa de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme a été modifié afin de créer une obligation d'évaluation environnementale commune au PLU et à la ZAC qui va être créée par son approbation.

L'article dispose désormais que : " Lorsque l'approbation du plan local d'urbanisme vaut création d'une zone d'aménagement concerté, la procédure d'évaluation environnementale commune valant à la fois évaluation d'un plan ou d'un programme et d'un projet prévue au II de l'article R. 122-25 du code de l'environnement est mise en œuvre. " (cf. article R. 151-3 code de l'urbanisme).

- L'article R. 311-7 du code de l'urbanisme a été modifié : l'évaluation environnementale réalisée conformément au point précédent pourra être modifiée, si besoin, uniquement sur la ou les parties relatives à la ZAC.

Ainsi : " Le dossier de réalisation complète en tant que de besoin le contenu de l'étude d'impact mentionnée à l'article R. 311-2 ou le cas échéant la ou les parties de l'évaluation environnementale du plan local d'urbanisme portant sur le projet de zone d'aménagement concerté, conformément au III de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitution du dossier de création.[…]. "

- Un nouvel article R. 151-8-1 a été inséré dans le code de l'urbanisme : les orientations d'aménagement et de programmation du PLU relatives à la ZAC doivent contenir le schéma d'aménagement de la zone d'aménagement concerté, le programme global prévisionnel des constructions à édifier et le régime applicable à la taxe d'aménagement de la zone.

" Les orientations d'aménagement et de programmation applicables à une zone d'aménagement concerté créée par la délibération d'approbation du plan local d'urbanisme en application de l'article L. 151-7-2 comportent au moins :

1° Le schéma d'aménagement de la zone d'aménagement concerté qui en précise les principales caractéristiques d'organisation spatiale ;

2° Le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans la zone d'aménagement concerté ;

3° La mention du régime applicable au regard de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement dans cette zone. "

- L'article R. 311-1 du code de l'urbanisme a été modifié : « Les effets juridiques attachés à cette création ont pour point de départ l'accomplissement des formalités prévues à l'article R. 153-21. ». Soit les actes de publicité relatifs à l'approbation du PLU.

En deuxième lieu, l'article 5 du décret n° 2019-481 intervient également en application de l'article 9 de la loi ELAN pour favoriser la création des ZAC.

Conformément aux dispositions de l'article L. 311-6 du code de l'urbanisme, avant l'intervention de la loi ELAN, les cessions ou concessions d'usage de terrains à l'intérieur de la ZAC devaient faire l'objet d'un cahier des charges précis, indiquant notamment le nombre de mètres carrés de surface de plancher de la parcelle cédée.
Ces cahiers des charges, opposables aux permis de construire, devaient être approuvés par l'autorité compétente pour approuver la création de la ZAC.

La loi ELAN est intervenue pour modifier les dispositions de cet article et rendre facultative l'approbation du cahier des charges et ajouter une condition de publicité pour les cahiers des charges expressément approuvés afin de les rendre opposables aux demandes d'autorisation d'urbanisme.

Dans ce contexte, l'article 5 du décret a créé deux articles D. 311-11-1 et D. 311-11-2 du code de l'urbanisme :
Le nouvel article D. 311-11-1 apporte deux précisions quant à la publicité des cahiers des charges expressément approuvés :

- Ils doivent être affichés pendant un mois en mairie ou au siège de l'EPCI ;
- Ils doivent être mentionnés aux recueils des actes administratifs de la commune ou de l'EPCI et de la préfecture départementale.

Le nouvel article D. 311-11-2, quant à lui, prévoit que les dispositions des cahiers des charges approuvés sont opposables aux demandes d'autorisation d'urbanisme à l'expiration du délai d'affichage d'un mois précité.
Ultime précision apportée par cet article, les dispositions sont applicables aux cahiers des charges approuvés à compter du 1er juillet 2019.

III. Sur les délais d'instruction d'une autorisation d'urbanisme

En quatrième et dernier lieu, l'article 6 du décret 2019-481 est venu préciser le délai d'instruction d'une demande d'urbanisme en modifiant l'article R. 423-41 du code de l'urbanisme.

Désormais, lorsque l'autorité instructrice fait une demande de production de pièce manquante ou complémentaire dans le délai d'un mois à compter de la réception du dossier, cette demande n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction. 

Laetitia Domenech
Juriste
Cabinet Gossement Avocats