Police municipale et Covid-19 : suspension de l'arrêté couvre feu du maire de Cholet (tribunal administratif de Nantes)

Résumé

• Par une ordonnance du 24 avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a, à la demande de la Ligue des droits de l'homme, suspendu l'exécution de l'arrêté du maire de Cholet ;
• Le juge des référés a tout d'abord rappelé, à la suite du Conseil d'Etat que le législateur a confié un pouvoir de police spéciale de l'urgence sanitaire à l'Etat. Le maire n'est toutefois pas privé, à certaines conditions, de son pouvoir de police générale ;
• Le juge des référés a ensuite ordonné la suspension de l'exécution du maire de Cholet aumotif que celui porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'aller et venir et au droit de chacun au respect de sa liberté personnelle.
• la motivation de cette ordonnance de référé démontre le souci du juge que l'arrêté de police municipale ne soit pas un outil de communication politique.

Rappel des faits et de la procédure

• Par un arrêté n°2020-872 du 14 avril 2020, le maire de la commune de Cholet a entendu "interdire de 21 heures à 5 heures sur la voie publique ou l'espace public de l'ensemble du territoire communal, à compter du 16 avril 2020 et jusqu'au 11 mai 2020, 5h00, toute circulation, quel que soit le mode de déplacement, à l'exception de toutes les professions de santé, de sécurité, de salubrité ainsi que des personnes concourant à l'organisation et à la continuité des services publics, à l'intérêt général choletais, aux besoins vitaux de la Nation, en capacité d'en justifier", tout contrevenant étant passible d'une contravention de première classe." ;
• Par une requête en référé liberté du 20 avril 2020 la Ligue des droits de l'homme a demandé la suspension de l'exécution de cet arrêté, au juge des référés du tribunal administratif de Nantes ;
• Par une ordonnance rendue le 24 avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a ordonné la suspension de l'exécution de cet arrêté.

Sur la possibilité pour le maire d'exercer son pouvoir de police générale pour prévenir et réduire les effets de l'épidémie de covid-19

Le juge des référés du tribunal administratif de Nantes procède à une stricte application des termes de l'ordonnance rendue le 17 avril 2020 par le juge des référés du Conseil d'Etat.

• d'une part, le législateur a confié un pouvoir de police spéciale à l'Etat - soit le Premier ministre, le ministre chargé de la santé et
• d'autre part, le maire n'est pas privé de son pouvoir de police générale, à plusieurs conditions.

Pour rappel, le juge des référés du Conseil d'Etat, par une ordonnance du 17 avril 2020 relative à l'arrêté de police par lequel le maire de Sceaux avait imposé le port du masque, a jugé que le maire peut prendre un arrêté de police générale à deux conditions :

• il doit justifier de raisons impérieuses liées aux circonstances locales ;
• il ne doit pas compromettre la cohérence et l'efficacité des mesures prises par l'Etat.

Deux hypothèses sont donc possibles :

• le maire agit en complément des mesures prises par l'Etat, dans ce cas les mesures doivent être justifiées par des circonstances locales et être proportionnées à l'objectif qu'elles poursuivent
• le maire se substitue à l'Etat en créant de nouvelles mesures qui diffèrent de celles déjà prises par l'Etat, dans ce cas elles doivent être justifiées par des raisons impérieuses et ne pas compromettre la cohérence et l'efficacité des mesures prises par l'Etat.

Pour mémoire, par une ordonnance n°2001782 du 22 avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Nice a déjà fait application de la solution dégagée par le juge des référés du Conseil d'Etat

Toutefois, les ordonnances des juges des référés des tribunaux administratifs de Nice et Nantes diffèrent

• le juge des référés du tribunal administratif de Nantes était confronté à la première hypothèse : le maire de Cholet avait décidé de prendre une mesure qui n'avait pas déjà été prise par l'Etat.
• le juge des référés du tribunal administratif Nice était confronté à la deuxième hypothèse : le maire de Nice avait décidé de rendre plus contraignante une mesure d'interdiction de déplacement prise par le préfet des Alpes Maritimes.

Ainsi, conformément à la jurisprudence du Conseil d'Etat et par une ordonnance 24 avril 2020, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a :

- d'une part, rappelé l'existence d'une police spéciale de l'urgence sanitaire confiée à l'Etat :

"5. Par les dispositions citées au point 3, le législateur a institué une police spéciale donnant aux autorités de l'Etat mentionnées aux articles L. 3131-15 à L. 3131-17 la compétence pour édicter, dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, les mesures générales ou individuelles visant à mettre fin à une catastrophe sanitaire telle que l'épidémie de covid-19, en vue, notamment, d'assurer, compte tenu des données scientifiques disponibles, leur cohérence et leur efficacité sur l'ensemble du territoire concerné et de les adapter en fonction de l'évolution de la situation. "

- d'autre part, rappelé les conditions auxquelles un arrêté de police municipale doit satisfaire, selon que le maire a entendu agir en complément d'une mesure prise par l'Etat ou en substituant à l'Etat :

"6. Les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, cités au point 4, autorisent le maire, y compris en période d'état d'urgence sanitaire, à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques dans sa commune. Le maire peut, le cas échéant, à ce titre, prendre des dispositions destinées à contribuer à la bonne application, sur le territoire de la commune, des mesures décidées par les autorités compétentes de l'Etat, notamment en interdisant, au vu des circonstances locales, l'accès à des lieux où sont susceptibles de se produire des rassemblements. En revanche, la police spéciale instituée par le législateur fait obstacle, pendant la période où elle trouve à s'appliquer, à ce que le maire prenne au titre de son pouvoir de police générale des mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire, à moins qu'existent des raisons impérieuses propres à la commune et que ces mesures ne soient pas susceptibles de compromettre la cohérence et l'efficacité de celles prises par l'Etat dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale."

Sur l'atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d'aller et venir et au droit de chacun au respect de sa liberté personnelle

Le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a ordonné la suspension de l'exécution du maire de Cholet au motif que celui-ci porte atteinte de manière grave et manifestement illégale à l'exercice d'une liberté fondamentale, celle d'aller et venir.

L'ordonnance ici commentée précise :

"10. En l'espèce il résulte de l'instruction et notamment des pièces produites et des écrits et dires de la commune de Cholet lors de l'audience, que le maire fait valoir que la prise de l'acte attaqué est motivée par les risques de saturation, au demeurant non démontrées, des capacités de réanimation du centre hospitalier de la ville de Cholet, par la circonstance que différentes procédures ont été engagées par les forces de police municipale à l'encontre de personnes ne respectant les règles nationales de confinement, et enfin, par le contenu des propos tenus par un certain nombre d'habitants de Cholet sur les réseaux sociaux , faisant état de leur adhésion à la mesure de « couvre-feu » ainsi édictée par le maire ; toutefois, ces seules circonstances, dont l'ampleur et les conséquences restent très modérées à l'échelle du territoire de la ville de Cholet, ne sauraient caractériser l'existence de raisons impérieuses, propres à la commune, permettant au maire de prendre l'arrêté attaqué alors, en outre, que ce même arrêté apparaît susceptible de compromettre la cohérence et l'efficacité des mesures prises par l'Etat dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale, les citoyens choletais se voyant appliquer une double réglementation ayant le même objet et dont le non- respect est sanctionné de façon différente. Ainsi, l'arrêté du maire de Cholet du 14 avril 2020 porte notamment à la liberté d'aller et venir et au droit de chacun au respect de sa liberté personnelle, une atteinte grave et manifestement illégale".

Ce point 10 de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Nantes appelle les observations suivantes.

En premier lieu, le juge des référés se place sur le terrain de la deuxième hypothèse formulée par le juge des référés du Conseil d'Etat dans son ordonnance "Commune de Sceaux" rendue le 17 avril 2020: celle où le maire n'agit pour adapter une mesure déjà prise par l'Etat ou son représentant (préfet) mais pour créer une nouvelle mesure de police en plus de celles déjà décidées.

Pour mémoire, l'ordonnance du juge des référés du Conseil d'Etat précise : "la police spéciale instituée par le législateur fait obstacle, pendant la période où elle trouve à s'appliquer, à ce que le maire prenne au titre de son pouvoir de police générale des mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire, à moins que des raisons impérieuses liées à des circonstances locales en rendent l'édiction indispensable et à condition de ne pas compromettre, ce faisant, la cohérence et l'efficacité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l'Etat." (je souligne)

Dans ce cas (deuxième hypothèse) le maire ne peut agir qu'à ces deux conditions

• il justifie de "raisons impérieuses" liées à des circonstances locales".
• il ne compromet pas la cohérence et l'efficacité des mesures déjà prises par l'Etat.

En deuxième lieu et au cas d'espèce, le maire de Cholet ne justifie pas de l'existence de "raisons impérieuses".

L'ordonnance précise en effet que les risques et circonstances qui motivent l'arrêté de police litigieux ne sont pas tels qu'il existait "une raison impérieuse" pour le maire d'intervenir au moyen de son pouvoir de police générale :

"10. En l'espèce il résulte de l'instruction et notamment des pièces produites et des écrits et dires de la commune de Cholet lors de l'audience, que le maire fait valoir que la prise de l'acte attaqué est motivée par les risques de saturation, au demeurant non démontrées, des capacités de réanimation du centre hospitalier de la ville de Cholet, par la circonstance que différentes procédures ont été engagées par les forces de police municipale à l'encontre de personnes ne respectant les règles nationales de confinement, et enfin, par le contenu des propos tenus par un certain nombre d'habitants de Cholet sur les réseaux sociaux , faisant état de leur adhésion à la mesure de « couvre-feu » ainsi édictée par le maire ; toutefois, ces seules circonstances, dont l'ampleur et les conséquences restent très modérées à l'échelle du territoire de la ville de Cholet, ne sauraient caractériser l'existence de raisons impérieuses, propres à la commune, permettant au maire de prendre l'arrêté attaqué (...)

Ainsi, le juge des référés commence par énumérer les "circonstances" dont se prévaut le maire, avant de juger qu'elles ne constituent pas "des raisons impérieuses" :

• "les risques de saturation, au demeurant non démontrées, des capacités de réanimation du centre hospitalier de la ville de Cholet"

Un risque "non démontré" ne peut bien entendu pas constituer un motif de nature à justifier une mesure de police.

• "différentes procédures ont été engagées par les forces de police municipale à l'encontre de personnes ne respectant les règles nationales de confinement,"

On rappellera ici que plusieurs juges des référés ont d'ores et déjà indiqué que le "relâchement" dans le respect des mesures confinement décidées par l'Etat ne constitue pas un motif de nature à justifier un arrêté de police municipale. Plusieurs autres juges des référés de tribunaux administratifs ont jugé que le maire ne peut se prévaloir d'une violation des règles de confinement pour interdire des déplacements en plus de ceux déjà interdits par l'Etat (en ce sens : TA de Cergy-Pontoise, ordonnance du 9 avril 2020 ; TA de Nancy, ordonnance du 21 avril 2020).

• le contenu des propos tenus par un certain nombre d'habitants de Cholet sur les réseaux sociaux , faisant état de leur adhésion à la mesure de « couvre-feu » ainsi édictée par le maire ;

Ce point est très intéressant et sans doute le plus "amusant" de cette ordonnance : le maire ne peut manifestement se prévaloir de propos tenus sur internet par "un certain nombre" d'habitants de sa commune.

On serait tenté de dire que, pour le juge des référés, la légalité d'une mesure de police n'est pas fonction du nombre de "like" sur facebook ou twitter.

• toutefois, ces seules circonstances, dont l'ampleur et les conséquences restent très modérées à l'échelle du territoire de la ville de Cholet

Ici aussi apparaît le souci du juge des référés de ne pas confondre communication politique et police municipale. Pour le juge, le maire de Cholet a manifestement exagéré les risques mis en avant pour justifier son arrêté de police.

En troisième lieu, l'arrêté de police litigieux compromet la cohérence et l'efficacité des mesures prises par l'Etat.

Ce critère de légalité de l'arrêté de police municipale a été consacré par le Conseil d''Etat dans son ordonnance du 17 avril 2020.

L'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Nantes précise : "alors, en outre, que ce même arrêté apparaît susceptible de compromettre la cohérence et l'efficacité des mesures prises par l'Etat dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale, les citoyens choletais se voyant appliquer une double réglementation ayant le même objet et dont le non- respect est sanctionné de façon différente. Ainsi, l'arrêté du maire de Cholet du 14 avril 2020 porte notamment à la liberté d'aller et venir et au droit de chacun au respect de sa liberté personnelle, une atteinte grave et manifestement illégale"

Le juge des référés ajoute ici une explication : l'obligation faite au maire, dans l'exercice de son pouvoir de police générale, de ne pas compromettre la cohérence et l'efficacité des mesures prises par l'Etat a pour objet de ne pas soumettre les citoyens à une "double réglementation". Ce qui est une évidence.

Conclusion : cette ordonnance du 24 avril 2020 du juge des référés du tribunal administratif de Nantes présente plusieurs intérêts.

Elle démontre en effet :

• que l'ordonnance du 17 avril 2020 du juge des référés du Conseil d'Etat a grandement contribué à clarifier ce contentieux. Il est désormais acquis que le maire peut adapter, presque à la marge et de manière très motivée, une mesure déjà prise par le préfet de son département. Il sera délicat pour un maire d'agir de lui-même, alors que le préfet n'a pas jugé utile de le faire.
• que le juge des référés entend, à l'évidence, s'opposer à ce que l'arrêté de police municipale ne soit un simple outil de communication politique en procédant à un contrôle précis et concret de la légalité dudit arrêté, même en référé ;
• le succès de la procédure du référé-liberté qui permet de présenter une demande de suspension dans des délais sans commune mesure avec ceux généralement observés pour une requête en référé suspension. On observera en outre que l'examen de la condition d'urgence par le juge du référé liberté est assez rapide est généralement immédiatement déduite de l'existence d'un "intérêt public".

Arnaud Gossement

Avocat associé 

Cabinet Gossement Avocats