Obligation d'achat /Complément de rémunération : l'entrée en vigueur du nouveau dispositif de soutien aux énergies renouvelables

I. Le nouveau dispositif

Le dispositif de soutien au développement des énergies renouvelables a été profondément réformé par la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Dès l'entrée en vigueur de cette réforme, il conviendra de distinguer deux dispositifs :

- le dispositif du contrat d'obligation d'achat : articles L.314-1 à 314-13 du code de l'énergie

- le dispositif du contrat de complément de rémunération : articles L.314-18 à 314-27 du code de l'énergie.

Ces contrats pourront être signés au terme de deux types de procédures.

1. La procédure du « guichet ouvert ».

- Pour la conclusion d'un contrat d'obligation d'achat : article L.314-1 du code de l'énergie.

- Pour la conclusion d'un contrat de complément de rémunération : article L.314-18 du code de l'énergie.

2. La procédure d'appel d'offres

- Pour la conclusion d'un contrat d'obligation d'achat : article L.311-10 du code de l'énergie.

- Pour la conclusion d'un contrat de complément de rémunération : article L.311-10 du code de l'énergie.

Un projet de décret précise les champs d'application de ces deux dispositifs de ces deux dispositifs.

II. L'entrée en vigueur de la réforme

Nombreux sont les producteurs qui s'interrogent sur la date à laquelle cette réforme entrera en vigueur. Et donc sur la date à laquelle il ne sera plus possible de demander un contrat d'achat soumis aux anciennes dispositions.

Sur ce point, l'article 104 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte dispose que la réforme entrera en vigueur à la date d'entrée en vigueur du décret d'application, dont le projet a été rendu public en septembre 2015.

Jusqu'à la date d'entrée en vigueur de ce décret, ce sont les anciennes dispositions législatives, relatives au seul contrat d'achat, qui restent opposables :

"XIII - Jusqu'à la date d'entrée en vigueur des décrets mentionnés au premier alinéa de l'article L. 314-1 et à l'article L. 314-18 du code de l'énergie, dans leur rédaction résultant, respectivement, des I et VI du présent article, l'article L. 314-1 du même code continue à s'appliquer dans sa rédaction antérieure à la promulgation de la présente loi.

L'article 104 précité dispose en outre que les producteurs qui ont présenté une demande de contrat d'achat avant la date d'entrée en vigueur du décret d'application, peuvent bénéficier de l'ancien dispositif d'obligation d'achat, à la condition que l'installation soit achevée dans un délai de dix-huit mois :

"Les producteurs qui ont demandé à bénéficier de l'obligation d'achat en application de l'article L. 314-1 dudit code avant la date d'entrée en vigueur du décret mentionné au premier alinéa du même article L. 314-1 et à l'article L. 314-18 du même code, dans leur rédaction résultant du présent article, peuvent bénéficier d'un contrat pour l'achat de l'électricité produite par leur installation dans les conditions prévues à la section 1 du chapitre IV du titre Ier du livre III dudit code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la demande. Le bénéfice de l'obligation d'achat et celui du contrat d'achat sont subordonnés à l'achèvement de l'installation dans un délai de dix-huit mois à compter de la date d'entrée en vigueur mentionnée au premier alinéa du présent XIII. Ce délai peut être prolongé par arrêté du ministre chargé de l'énergie lorsque les conditions de réalisation des installations le justifient."

Il convient donc de savoir quelle sera la date d'entrée en vigueur décret d'application.

Le projet de décret rendu public en septembre 2015 précisait, à son article 60 :

"Le présent décret entre en vigueur le 1er janvier 2016."

Toutefois, à ce jour, ce décret n'a pas encore été publié, il convient donc de rester attentif aux livraisons du journal officiel.

III. L'avis réservé de la Commission de régulation de l'énergie sur le projet de décret

Par une délibération en date du 9 décembre 2015, la Commission de régulation de l'énergie s'est prononcée sur sur le projet de décret relatif au complément de rémunération mentionné à l'article L. 314-18 du code de l'énergie.

Son avis est réservé. Il propose plusieurs évolutions de la rédaction du projet de décret (citations de l'avis) :

- La CRE est défavorable à la coexistence de plusieurs mécanismes de soutien pour la filière éolien terrestre et en particulier au maintien des tarifs d'obligation d'achat" (page 8/19)

- À l'exception des installations photovoltaïques de petite puissance, les appels d'offres doivent être préférés aux tarifs d'achat dans les ZNI" (page 8/19)

- La CRE est défavorable aux modalités prévues pour les installations basculant d'un contrat d'achat au complément de rémunération"

- Les conditions de rémunération des installations bénéficiant d'un renouvellement de leur soutien doivent être strictement encadrées

- Le principe retenu pour le calcul de la prime correspond aux préconisations de la CRE

- Le prix de marché de référence M0 doit être établi pour maximiser l'incitation du producteur

- Le niveau du tarif de référence doit s'ajuster automatiquement en fonction du rythme de développement de la filière

- Un plafonnement de l'électricité rémunérée par la prime est nécessaire pour certaines filières

- Le coefficient de dégressivité α est peu pertinent

- Au vu des éléments qui précèdent, la CRE est favorable à un dimensionnement de la prime de gestion strictement proportionné à son objet

- La CRE recommande par ailleurs que la prime de gestion soit fixée à un niveau commun à l'ensemble des filières et qu'elle soit dégressive pour refléter les effets d'apprentissage

- Les modalités de contrôle prévues pour les nouvelles installations doivent être complétées de dispositions pour les installations existantes

- Les indemnités de résiliation doivent être prévues de manière automatique

- Les arrêtés tarifaires doivent prévoir un ajustement automatique systématique du tarif

- Les tarifs d'achat devraient être adaptés pour ne pas inciter les producteurs en bénéficiant à produire en période de prix négatif

- Le délai accordé à la CRE pour rendre un avis sur les arrêtés tarifaires devrait être assoupli

La synthèse de l'avis de la Commission de régulation de l'énergie est la suivante :

"De manière générale, la CRE attend des bénéfices modérés de la transition de l'obligation d'achat vers le complément de rémunération, en termes notamment de maîtrise des charges de service public. Plus largement, la mise en place de ce nouveau mécanisme de soutien devrait avoir un impact limité sur le niveau des prix de marché : les modalités de traitement de la problématique des prix négatifs auraient pu être mises en œuvre dans le cadre de l'obligation d'achat. La principale vertu du mécanisme réside dans le fait qu'il organise la confrontation des producteurs d'ENR aux marchés de l'électricité et de la capacité, étape indispensable à la préparation de l'arrivée à échéance des contrats d'achat, voire de la suppression à terme des mécanismes de soutien.

À ce titre, la CRE demande que le complément de rémunération s'applique pleinement à la filière éolienne terrestre, en raison du développement soutenu attendu pour cette filière et de l'arrivée à échéance à moyen terme de nombreux contrats d'achat. S'agissant d'une filière mature et concurrentielle, l'organisation d'appels d'offres – sous complément de rémunération – est la voie la plus pertinente pour la développer au meilleur coût pour le consommateur, comme le préconise la Commission européenne. Dans tous les cas, le chevauchement de plusieurs mécanismes de soutien est à proscrire, étant donné les possibilités d'arbitrage qu'il engendre.

Concernant les appels d'offres, les lignes directrices de la Commission européenne offrent des possibilités de dérogation au principe de neutralité technologique, sous certaines conditions. La CRE est favorable à ce que ces possibilités soient exploitées, de manière à viser les filières matures et concurrentielles par des procédures d'appels d'offres adaptées à leurs spécificités.

S'agissant des ZNI, la CRE recommande le recours systématique à des appels d'offres intégrant les spécificités des territoires concernés, qui permettent de révéler le niveau de soutien nécessaire à chaque installation si les conditions garantissant un niveau de concurrence satisfaisant sont réunies.
À défaut, il doit être fait recours à un contrat d'achat conclu avec l'opérateur historique, après analyse des coûts et évaluation de la compensation par la CRE.

La commercialisation de la production d'ENR sur les marchés devrait s'accompagner d'un développement du rôle des agrégateurs. Le modèle économique de ces acteurs doit être fondé sur l'optimisation de la valorisation de leur portefeuille d'installations, rendue possible par la définition des paramètres du complément de rémunération, et ne saurait reposer uniquement sur l'existence d'une prime de gestion. L'émission et la vente de garanties d'origine pourraient contribuer à cette valorisation alors qu'elles sont interdites par le projet de décret ; elles devraient à ce titre être autorisées voire encouragées. La définition d'un prix de référence de l'électricité sur une base annuelle dégage par ailleurs un espace économique plus large et incite davantage les producteurs à optimiser le fonctionnement de leurs installations.
Pour les installations existantes, et en particulier celles qui se sont développées à l'issue d'une procédure d'appel d'offres, le passage de l'obligation d'achat au complément de rémunération ne doit en aucun cas s'accompagner d'une revalorisation du tarif dont elles bénéficient. À défaut, il y aurait un effet d'aubaine considérable pour le producteur à pouvoir bénéficier d'un tarif majoré par rapport à celui qui, par construction, lui assurait déjà une rentabilité suffisante et qu'il a lui-même jugée satisfaisante au moment de sa décision d'investissement.

La maîtrise du développement des filières bénéficiant d'un dispositif de soutien requiert un ajustement automatique du tarif applicable aux nouvelles installations qui doit être prévu de façon systématique par les arrêtés tarifaires. Les conditions du renouvellement du soutien public à des installations en ayant déjà bénéficié devront par ailleurs être strictement proportionnées aux objectifs recherchés et les hypothèses technico-économiques sous-jacentes à la définition de ces conditions explicitement précisées dans ces arrêtés.

Enfin, le projet de décret prévoit de nouvelles missions pour la CRE, et notamment l'organisation d'audits annuels dont les résultats sont susceptibles de donner lieu à la révision des conditions du soutien. La capacité de la CRE à répondre à cet enjeu sera conditionnée d'une part par un renforcement de ses moyens et d'autre part par la qualité et la complétude des données auxquelles elle aura accès. La fourniture de celles-ci doit dès lors constituer une obligation pour les producteurs, quel que soit le mécanisme de soutien dont ils bénéficient, et faire l'objet d'une transmission systématique, selon un format standard défini par la CRE. Par ailleurs, le délai laissé à la CRE pour rendre un avis sur les projets d'arrêtés tarifaires devrait être porté à deux mois." 

Arnaud Gossement

Cabinet Gossement