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Objectif "Zéro artificialisation nette" et énergie solaire : les projets de décret et d'arrêté relatifs aux conditions auxquelles doivent satisfaire les installations de production

Le ministère de la transition écologique a ouvert, du 4 au 25 mai 2022, une consultation publique sur les projets de décret et d'arrêté qui ont pour objet de préciser, à la suite de la loi "climat et résilience" du 22 août 2021, les conditions auxquelles doit satisfaire une installation de production d'énergie photovoltaïque pour ne pas être comptabilisée dans la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. Présentation.

NB  : le cabinet Gossement Avocats organise ce 22 juin 2022, un webinaire spécialement consacré au nouveau cadre juridique de la lutte contre l'artificialisation des sols, à la suite de l'entrée en vigueur de la loi "climat et résilience" du 22 août 2021. Plus d'informations ici.

Résumé

1. Les articles 191 à 226 de la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 "portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets" comportent plusieurs dispositions de nature à préciser le contenu de l'objectif de lutte contre l'artificialisation des sols (ZAN).

2. A la suite de cette loi et pour son application, une circulaire et plusieurs textes réglementaires ont été publiés, qui intéressent notamment l'implantation des installations de production d'énergie renouvelables, solaires en particulier : 


3. Le 5° du III de l'article 194 de la loi "climat et résilience" précise quelles sont les deux conditions auxquelles doit satisfaire une installation de production d'énergie photovoltaïque pour ne pas être comptabilisée dans la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers

  • une condition relative à l'incidence durable sur les fonctions écologiques du sol : l'installation ne doit pas affecter durablement les fonctions écologiques du sol, en particulier ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques ainsi que son potentiel agronomique
  • une condition relative à la compatibilité de l'installation avec l'agricole ou pastorale du terrain sur lequel elle est implantée."


4. Le ministère de la transition écologique a ouvert, du 4 au 25 mai 2022, une consultation publique sur les deux projets de textes suivants, destinés à préciser le contenu des conditions fixées au 5° du III de l'article 194 de la loi "climat et résilience" : 


Commentaire général

Le Gouvernement a sans doute souhaité réaliser un équilibre entre, d'une part l'exigence de protection des sols et, d'autre part, l'exigence de développement des énergies renouvelables, le solaire en particulier. Le compromis réalisé est louable mais aux prix d'une complexification du droit. Louable car il est certainement urgent de donner un contenu concret à l'impératif de protection des sols. Complexe car le

Le dispositif juridique qui se met progressivement en place à la suite de la loi "climat et résilience" se caractérise en effet par sa complexité et le nombre de questions qu'il pose. A titre d'exemple : 

  • si le dispositif relatif à la lutte contre l'artificialisation des sols est en principe destiné à être intégré dans les documents de planification sans modifier directement les conditions d'instruction des demandes d'autorisation des projets, il aura pourtant et nécessairement des conséquences pour l'instruction des demandes d'autorisations qui doivent tenir compte de ces documents ; 
  • les conditions de superposition du zonage issu de la nomenclature relative aux sols artificialisés avec le zonage réglementaire de documents tels que le plan local d'urbanisme mériteraient d'être précisées ; 
  • l'incidence exacte de l'implantation d'installations sur un sol pour la qualification de ce dernier au titre de la nomenclature des sols artificialisés mériterait également d'être précisée ;
  • les définitions de notions telles que "consommation d'espaces" ou "artificialisation des sols" ne se caractérisent pas par leur très grande clarté.
  • le régime juridique exact des différentes périodes du dispositif (avant 2021, entre 2021 et 2031 et après 2031) est également assez complexe.


I. Rappel : la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets

Les articles 191 à 226 de cette loi comportent plusieurs dispositions consacrées à renforcer la prévention de l'artificialisation des sols. 

A titre liminaire, pour bien comprendre le cadre juridique de la lutte contre l'artificialisation des sols, il convient de formuler les observations suivantes.

En premier lieu, il convient de distinguer deux catégories d'objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols (article 191 de la loi "climat et résilience") ; 

  • En 2050 : objectif national d'absence de toute artificialisation nette des sols en 2050.
  • De 2021 à 2031 : objectif intermédiaire de réduction du rythme de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF).


En deuxième lieu, il convient de distinguer l'expression "artificialisation nette des sols" de l'expression "consommation d'espaces NAF" pour bien comprendre la différence de contenu entre l'objectif à 2050 (absence d'artificialisation nette des sols) et l'objectif intermédiaire 2021-2031 (réduction du rythme de consommation des espaces NAF)

  • La notion d''artificialisation nette des sols" est définie à l'article 192 de la loi "climat et résilience. Elle suppose, au préalable, la définition des notions d'"artificialisation des sols" et de "renaturation" : 

"L'artificialisation est définie comme l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage.
La renaturation d'un sol, ou désartificialisation, consiste en des actions ou des opérations de restauration ou d'amélioration de la fonctionnalité d'un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé.
L'artificialisation nette des sols est définie comme le solde de l'artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés
."

  • La notion de "consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers" est ainsi définie à l'article 194 III de la loi climat et résilience" : "la création ou l'extension effective d'espaces urbanisés sur le territoire concerné."

A. Les dispositions de la loi relatives à la lutte contre l'artificialisation des sols

Les objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols (articles 191 et suivants). Comme cela vient d'être indiqué, l'article 191 de la loi "climat et résilience" définit deux objectifs :

  • En 2050 : un objectif national d'absence de toute artificialisation nette des sols en 2050.
  • De 2021 à 2031 : un objectif intermédiaire de réduction du rythme de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (NAF).


L'article 191 précité dispose en effet :

"Afin d'atteindre l'objectif national d'absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, le rythme de l'artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d'espace observée à l'échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date.

Ces objectifs sont appliqués de manière différenciée et territorialisée, dans les conditions fixées par la loi."

A noter, l'article 194 III de cette même loi précise le mode de calcul de cette réduction, pour la première tranche de dix années suivant la promulgation de la loi "climat et résilience"

"III.-Pour l'application des I et II du présent article :

1° La première tranche de dix années débute à la date de promulgation de la présente loi ;
2° Pour la première tranche de dix années, le rythme d'artificialisation est traduit par un objectif de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers par rapport à la consommation réelle de ces espaces observée au cours des dix années précédentes ;
3° Pour la première tranche de dix années, le rythme prévu à l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales ne peut dépasser la moitié de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers observée au cours des dix années précédant la date mentionnée au 1° du présent III ;
"

L'objectif d'absence d'artificialisation nette à terme (ZAN) : un nouvel objectif du droit de l'urbanisme (article 192). L'article 192 de la loi "climat et résilience" inscrit ce nouvel objectif à l'article L.101-2 du code de l'urbanisme, lequel précise désormais :

"Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : (...)

6° bis La lutte contre l'artificialisation des sols, avec un objectif d'absence d'artificialisation nette à terme ;"

Ce même article 192 de la loi "climat et résilience" a introduit un nouvel article L.101-2-1 au sein du code de l'urbanisme de manière à préciser le contenu de ce nouvel objectif ZAN.

Ce nouvel article L.101-2-1 comporte :

  • une exigence de recherche d'équilibre entre plusieurs impératifs dans l'atteinte de l'objectif ZAN ;
  • les définitions des notions d'"artificialisation des sols", de "renaturation" et de "artificialisation nette des sols" ;
  • une règle de traduction de l'objectif ZAN au sein des documents de planification et d'urbanisme.


Ce nouvel article L.101-2-1 est ainsi rédigé :

" L'atteinte des objectifs mentionnés au 6° bis de l'article L. 101-2 résulte de l'équilibre entre :
1° La maîtrise de l'étalement urbain ;
2° Le renouvellement urbain ;
3° L'optimisation de la densité des espaces urbanisés ;
4° La qualité urbaine ;
5° La préservation et la restauration de la biodiversité et de la nature en ville ;
6° La protection des sols des espaces naturels, agricoles et forestiers ;
7° La renaturation des sols artificialisés.
L'artificialisation est définie comme l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage.
La renaturation d'un sol, ou désartificialisation, consiste en des actions ou des opérations de restauration ou d'amélioration de la fonctionnalité d'un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé.
L'artificialisation nette des sols est définie comme le solde de l'artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés.
Au sein des documents de planification et d'urbanisme, lorsque la loi ou le règlement prévoit des objectifs de réduction de l'artificialisation des sols ou de son rythme, ces objectifs sont fixés et évalués en considérant comme :
a) Artificialisée une surface dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d'un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites ;
b) Non artificialisée une surface soit naturelle, nue ou couverte d'eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel ou utilisée à usage de cultures.
Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application du présent article. Il établit notamment une nomenclature des sols artificialisés ainsi que l'échelle à laquelle l'artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d'urbanisme."


L'objectif ZAN : un nouvel objectif et une nouvelle trajectoire au sein des documents de planification et d'urbanisme (article 194)

L'article 194 (alinéa 2) de la loi "climat et résilience" 
  • inscrit l'objectif de lutte contre l'artificialisation des sols au nombre des objectifs  du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires SRADDET à l'article L.4251-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).  
  • prévoit la définition d'une "trajectoire" pour parvenir à cet objectif : "En matière de lutte contre l'artificialisation des sols, ces objectifs sont traduits par une trajectoire permettant d'aboutir à l'absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, par un objectif de réduction du rythme de l'artificialisation. Cet objectif est décliné entre les différentes parties du territoire régional."

Aux termes de l'article 194 précité, l'obligation de fixer cette trajectoire d'atteinte de l'objectif ZAN doit être inscrit dans les documents de planification et d'urbanisme suivants : 
  • dans le SRADDET (article L.4251-1 CGCT) ; 
  • dans le plan d'aménagement et de développement durable (PADD) de Corse (article L.4424-9 CGCT) ; 
  • dans schéma d'aménagement régional des régions de Guadeloupe et de La Réunion, des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique et du Département de Mayotte (article 44-33-7 CGCT) ; 
  • dans le schéma directeur de la région d'Ile-de-France (SDRIF) (article L.123-1 du code de l'urbanisme) ;
  • dans le projet d'aménagement stratégique et le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCOT) (articles L.141-3 et L.141-8 du code de l'urbanisme)
  • dans le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme (PLU)(article L.151-5 du code de l'urbanisme)
  • dans la carte communale (article L.161-3 du code de l'urbanisme)

B. Les premiers textes d'application de la loi "climat et résilience" relatifs à la lutte contre l'artificialisation des sols

A la suite de cette loi et pour son application, une circulaire et plusieurs textes réglementaires ont été publiés, qui intéressent notamment l'implantation des installations de production d'énergie renouvelables, solaires en particulier :


II. Les conditions à satisfaire pour qu'une installation solaire ne soit pas comptabilisée dans la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers

Les développements qui suivent sont consacrés : 

  • aux deux conditions cumulatives définies au 5° du III de l'article 194 de la loi "climat et résilience ;
  • aux caractéristiques techniques visées par le projet de décret ;
  • aux critères d'implantation et caractéristiques techniques visés par le projet d'arrêté.

A. Les conditions à satisfaire, aux termes de l'article 194 de la loi "climat et résilience" 

Le 5° du III de l'article 194 de cette loi précise ainsi ces conditions :

"5° Au sens du présent article, la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers est entendue comme la création ou l'extension effective d'espaces urbanisés sur le territoire concerné.

Pour la tranche mentionnée au 2° du présent III, un espace naturel ou agricole occupé par une installation de production d'énergie photovoltaïque n'est pas comptabilisé dans la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers dès lors que les modalités de cette installation permettent qu'elle n'affecte pas durablement les fonctions écologiques du sol, en particulier ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques ainsi que son potentiel agronomique et, le cas échéant, que l'installation n'est pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole ou pastorale sur le terrain sur lequel elle est implantée. Les modalités de mise en œuvre du présent alinéa sont précisées par décret en Conseil d'Etat."

NB1 : ces dispositions sont applicables pour la première tranche de dix années de l'objectif de réduction de l'artificialisation des sols.
NB2 : la dérogation ne vaut que pour des installations implantés dans des espaces naturels ou agricoles et non forestiers. 

Aux termes de ces dispositions, une installation solaire n'est e soit pas comptabilisée dans la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers, au cours des dix prochaines années, si les conditions suivantes sont réunies : 

  • condition relative à l'incidence durable sur les fonctions écologiques du sol : "les modalités de cette installation permettent qu'elle n'affecte pas durablement les fonctions écologiques du sol, en particulier ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques ainsi que son potentiel agronomique"
  • condition relative à la compatibilité avec l'agricole ou pastorale "et, le cas échéant, que l'installation n'est pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole ou pastorale sur le terrain sur lequel elle est implantée."

Le contenu de ces deux conditions fixées par la loi doivent être précisées par voie réglementaire. C'est l'objet du projet de décret et du projet d'arrêté actuellement soumis à consultation publique. 

Sur le fond, ces deux projets de textes se distinguent ainsi :

  • Le projet de décret prévoit que, pour remplir les conditions définies au 5° du III de l'article 194 de la loi "climat et résilience", l'installation devra présenter certaines "caractéristiques techniques"
  • Le projet d'arrêté précise quelles sont ces "caractéristiques techniques"


A noter : le recours à un décret et à un arrêté s'explique de la manière suivante :

  • le décret sera signé par le premier ministre et les ministres compétents dont le ministre chargé de l'environnement
  • l'arrêté ne sera signé par le premier ministre mais par le seul ministre chargé de l'environnement et, le cas échéant, les autres ministres compétents


En conséquence, il sera plus aisé et rapide de procéder, à l'avenir, à la modification de l'arrêté pour préciser quelles sont les caractérisques techniques d'un installation de production d'énergie solaire conforme à l'objectif de lutte contre l'artificialisation des sols.

B. La condition à satisfaire, relative aux "caractéristiques techniques des installations, aux termes du projet de décret soumis à consultation publique

Le projet de décret soumis à consultation publique fixe les conditions à satisfaire pour remplir les deux conditions cumulatives fixées au 5° du III de l'article 194 de la loi "climat et résilience". 

La condition relative caractéristiques techniques de l'installation. L'article 1er de ce projet de décret précise que, pour remplir les deux conditions définies au au 5° du III de l'article 194 de la loi "climat et résilience", l'installation devra présenter certaines "caractéristiques techniques" : 

"Pour remplir les conditions mentionnées au deuxième alinéa du 5° du III de l'article 194 de la loi 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, les caractéristiques techniques des installations de production d'énergie photovoltaïque permettent de garantir :

- le maintien, au droit de l'installation, d'un couvert végétal adapté à la nature du sol et, le cas échéant, des habitats naturels préexistants sur le site d'implantation, sur toute la durée de l'exploitation, ainsi que de la perméabilité du sol au niveau des voies d'accès ;
- la réversibilité de l'installation ;
- le maintien, sur les espaces à vocation agricole, d'une activité agricole ou pastorale significative, sur le terrain sur lequel elles sont implantées, en tenant compte de l'impact du projet sur les activités qui y sont effectivement exercées ou, en l'absence d'activité agricole ou
pastorale effective, qui auraient vocation à s'y développer
.

Le renvoi à un arrêté. Le projet de décret précise en outre que : 

  • "Ces caractéristiques techniques sont définies par un arrêté des ministres chargés de l'énergie et de l'urbanisme."
  • "Cet arrêté fixe également la liste des données et informations que les porteurs de projets d'installations de production d'énergie photovoltaïque doivent mettre à disposition [du ministre chargé de l'énergie], pour tout projet d'implantation situé sur un espace à vocation naturelle ou agricole. Il définit les modalités de la mise à disposition et de l'enregistrement de ces données dans une base de données nationale, qui doivent permettre aux autorités compétentes en charge de l'élaboration des documents de planification et d'urbanisme d'effectuer le calcul de la consommation d'espaces naturels, agricole et forestiers, dans le cadre de la mise en œuvre du 5° du III de l'article 194 de la loi citée au premier alinéa du présent article."

C. Le contenu des caractéristiques techniques, aux termes du projet d'arrêté

Ce projet d'arrêté comporte les articles suivants : 

  • L'article 1er comporte un tableau présentant l'ensemble des critères d'implantation des installations de production d'énergie photovoltaïque pour assurer le respect des caractéristiques techniques visées par le projet de décret ; 
  • L'article 2 prévoit la création d'une plateforme numérique qui vise à rassembler l'ensemble des données et informations relatives aux caractéristiques techniques et critères d'implantation
  • L'article 3 précise quelles sont les informations à déclarer sur cette plateforme par les porteurs de projets d'installations de production d'énergie photovoltaïque dont l'implantation est prévue dans un espace naturel ou agricole
  • L'article 4 précise les conditions d'entrée en vigueur de cet arrêté. Il entrera en vigueur le 1er octobre 2022. Ses dispositions s'appliqueront aux projets d'installations de production d'énergie photovoltaïque implantés dans un espace naturel ou agricole dont les dossiers de demande d'autorisation sont en cours d'instruction ou déposés à compter de cette date. Les projets dont les dossiers de demande d'autorisation ont été accordés antérieurement à cette date sont comptabilisés dans la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers.

Arnaud Gossement

Avocat - docteur en droit

professeur associé à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne

Signature 

[Webinaire] 22 juin 2022 : "Zéro artificialisation...
Déchets : publication du décret n°2022-748 du 29 a...

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