Loi Climat : vers une importante réforme des référés en matière environnementale ?

Résumé

• Dans le cadre de l'examen en séance publique du projet de loi "climat et résilience", les députés vont examiner plusieurs amendements tendant à faciliter l'intervention du juge de l'urgence pour prévenir les atteintes à l'environnement.
• Ces amendements procèdent, pour la plupart, des travaux conduits dans le cadre de la mission d'information flash sur le référé spécial environnemental, qui a été confiée par la commission des Lois à Mmes Naïma Moutchou et Cécile Untermaier.
• La probabilité que plusieurs de ces amendements soient adoptés est assez forte.

I. Le projet de réforme du référé-liberté

Cadre juridique actuel. La procédure du référé-liberté - qui permet une intervention du juge administratif des référés en moins de 48h - est définie en ces termes à l'article L521-2 du code de justice administrative :

"Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures."

Aux termes de ces dispositions, pour que le juge du référé-liberté puisse accueillir favorablement une demande d'intervention, deux conditions doivent être remplies par l'auteur de la requête :

• la demande doit présenter un caractère d'urgence :
• la demande doit démontrer que l'intervention du juge est nécessaire "à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale"

Reste à préciser ce qu'est, au sens de cet article, une "liberté fondamentale". Plusieurs droits garantis par la Constitution, qui ne sont pas formellement des libertés, sont d'ores et déjà qualifiés des "libertés fondamentales » au titre de l'article L.521-2 du code de justice administrative relatif à la procédure du référé liberté. Le juge du référé-liberté du Conseil d'Etat a déjà érigé en liberté fondamentale, les droits constitutionnels suivants :

• Le droit d'asile (Conseil d'Etat, ord., 12 janvier 2001, Mme Hyacinthe, n°229039),
• Le droit de propriété (Conseil d'Etat, ord., 21 novembre 2002, société GDF, n°251726),
• Le droit de grève (Conseil d'Etat, ord., 9 décembre 2003, Mme Aguillon, n°262186),
• Le droit de mener une vie familiale normale (Conseil d'Etat, ord. 30 octobre 2001, ministre de l'intérieur c/ Mme Tliba, n°238211),
• Le droit syndical (Conseil d'Etat, 31 mai 2007, syndicat CFDT Interco, n°298293)

Le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé est reconnu à l'article 1er de la Charte de l'environnement. Il a déjà été qualifié de liberté fondamentale par le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne : "Considérant qu'en « adossant » à la Constitution une Charte de l'Environnement qui proclame en son article premier que « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé », le législateur a nécessairement entendu ériger le droit à l'environnement en « liberté fondamentale » de valeur constitutionnelle" (cf. Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, ord., 29 avril 2005, Conservatoire du patrimoine naturel, Ligue de protection des oiseaux, Fédération des conservatoires d'espaces naturels c/ Préfet de la Marne, n°0500828, 05008829 et 0500830).

Cette jurisprudence du juge des référés du tribunal administratif de Chalons-en-Champagne est assez isolée. Il serait donc utile que la loi confirme que le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé est bien une "liberté fondamentale" pour encourager la saisine et l'intervention du juge du référé-liberté en matière environnementale. Il est en effet préférable de prévenir plutôt que de guérir et cette intervention peut permettre d'éviter la survenance de pollutions, dégradations qui affectent l'environnement mais aussi la santé publique. En outre, l'intervention précoce et rapide du juge du référé-liberté peut permettre un apaisement des conflits environnementaux. Il est en outre dans l'intérêt des porteurs de projets d'être fixés rapidement sur la possibilité de commencer rapidement ou non des travaux ou préparatifs de manifestations.

Amendement. Plusieurs députés, de la majorité et de l'opposition, ont déposé des amendements destinés à confirmer la compétence du juge administratif du référé-liberté pour intervenir, en urgence, pour la prévention d'atteintes à l'environnement.

L'amendement n°4548 du député rapporteur Erwan Balanant (qui procède d'une proposition de l'auteur de ces lignes) prévoit de compléter la rédaction de l'article L. 521‑2 du code de justice administrative par un alinéa ainsi rédigé :

"Le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé tel que consacré par l'article premier de la Charte de l'environnement présente le caractère d'une liberté fondamentale."

Cet amendement procède des travaux conduits dans le cadre de la mission d'information flash sur le référé spécial environnemental, qui a été confiée par la commission des Lois à Mmes Naïma Moutchou et Cécile Untermaier. La proposition n°8 est ainsi rédigée : « Intégrer formellement les droits prévus par la Charte de l'environnement dans le champ du référé-liberté prévu par l'article L.521-2 du code de justice administrative ».

Si cet présent amendement est adopté, l'article L.521-2 du code de justice administrative serait ainsi rédigé (nouvelles dispositions soulignées)

"Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures.
Le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, tel que consacré par la charte de l'environnement, présente le caractère d'une liberté fondamentale".

L'amendement n°5326 déposé par les députées Naïma Moutchou et Yaël Braun-Pivet (LREM) et l'amendement n°5334 déposé par les députés Cécile Untermaier et Gérard Leseul sont rédigés en termes identiques.

L'amendement 4701 dépose par Matthieu Orphelins et plusieurs autres députés prévoit de compléter L'article L. 521‑2 du code de justice administrative par un alinéa ainsi rédigé : "Les droits et libertés consacrés par la Charte de l'environnement sont des libertés fondamentales au sens de l'alinéa précédent."

II. Le projet de réforme du référé-suspension

Cadre juridique actuel. Pour mémoire, l'auteur d'un recours au fond devant le juge administratif tendant à l'annulation d'une décision administrative (permis de construire, autorisation environnementale etc..) peut également déposer une requête en référé tendant à la suspension de l'exécution de cette décision dans l'attente du jugement sur le recours au fond.

Cette procédure de référé-suspension est organisée à l'article L521-1 du code de justice administrative

"Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision."

Aux termes de ces dispositions, pour que le juge du référé-suspension puisse accueillir favorablement une demande de suspension, deux conditions doivent être remplies par l'auteur de la requête :

• la demande doit présenter un caractère d'urgence :
• la demande doit comporter un moyen (argument) de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision entreprise, en l'état de l'instruction.

Lorsque la demande de suspension en référé démontre qu'une autorisation a été délivrée alors que l'étude d'impact requise n'a pas été jointe au dossier de demande : le juge des référés y fait droit :

"Si une requête déposée devant la juridiction administrative contre une autorisation ou une décision d'approbation d'un projet visé au second alinéa de l'article L. 122-1 est fondée sur l'absence d'étude d'impact, le juge des référés, saisi d'une demande de suspension de la décision attaquée, y fait droit dès que cette absence est constatée."

Amendements. Les amendements déposés par les députés sur ce sujet poursuivent trois buts.

1. Assouplissement de la preuve de l'urgence

L'amendement n°5331 des députés Cécile Untermaier et Gérard Leseul prévoit d'ajouter un nouvel alinéa à l'article L. 521‑1 du code de justice administrative, ainsi rédigé : "En matière environnementale, l'urgence peut résulter du caractère manifestement grave ou durable du dommage ou du risque de dommage."

Cet amendement a pour but d'assouplir le régime de la preuve de l'urgence qui doit être rapporté par l'auteur de la requête en référé-suspension. L'exposé des motifs de cet amendement précise : "Afin de mieux lutter contre les atteintes à l'environnement, il est indispensable de mieux prendre en compte la gravité et le caractère souvent durable, voire irréversible, des dommages qui peuvent être causés et qui sont en eux-mêmes constitutifs d'une situation d'urgence, condition de recours à cette procédure du référé-suspension. Cet amendement spécifie donc qu'en matière environnementale, l'urgence peut résulter du caractère manifestement grave ou durable du dommage ou du risque de dommage."

2. Réforme du référé suspension en cas d'étude d'impact manifestement insuffisante.

L'amendement n°4535 du député rapporteur Erwan Balanant prévoit de compléter l'article L.122-2 du code de l'environnement par l'alinéa suivant de manière à permettre une suspension automatique d'une autorisation, non seulement lorsque l'étude d'impact n'a pas été jointe mais aussi lorsqu'elle est "manifestement insuffisante" : "Lorsque que cette requête est fondée sur une insuffisance manifeste de l'étude d'impact, le juge des référés peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision ou de certains de ses effets."

L'amendement n°5321 des députées Naïma Moutchou et Yaël Braun-Pivet (LREM) est rédigé en termes identiques

L'amendement n°4707 déposé par le député Matthieu Orphelin et plusieurs autres députés prévoit d'ouvrir encore ce "référé-étude d'impact" en rédigeant ainsi cet alinéa : "Lorsque que cette requête est fondée sur le caractère insuffisant ou inexact de l'étude d'impact, le juge des référés peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision ou de certains de ses effets." Cet amendement n°4707 tend donc à la suspension en référé d'une autorisation, en cas d'insuffisance (et non d'insuffisance manifeste) mais aussi en cas d'inexactitude de ladite étude.

3. Possibilité de suspension immédiate à réception de la requête

L'amendement n°4548 du député rapporteur Erwan Balanant prévoit de donner au juge du référé-suspension la faculté - et non l'obligation - de suspendre immédiatement l'exécution d'une décision administrative à réception de la demande de suspension.

L'amendement prévoit en effet d'insérer l'alinéa suivant à l'article L. 521‑1 du code de justice administrative :

"En matière environnementale, le juge des référés peut ordonner la suspension immédiate de la décision, dès réception de la demande, s'il estime que la gravité ou le caractère durable du dommage ou du risque de dommage le justifie. La suspension peut ensuite être prorogée lors du prononcé du référé selon la procédure prévue au premier alinéa."

A notre sens, cet amendement pose plusieurs difficultés. D'une part, il prive l'auteur et le bénéficiaire de l'autorisation du droit de se défendre et d'exposer leurs arguments, par écrit ou à l'oral. Ce qui est une atteinte au respect du contradictoire et des droits de la défense. D'autre part, il aurait pour effet de rapprocher le régime du référé-suspension de celui du référé-liberté, si ce dernier se développe en matière environnementale.

III. Le projet de création d'un référé-communication

L'amendement n°6234 de la députée Delphine Batho et de plusieurs autres députés prévoit d'insérer un nouvel article L. 521‑5 au sein du code de justice administrative, ainsi rédigé :

"Art. L. 521‑5. – Le juge des référés, saisi d'une simple requête en ce sens après refus de communication, peut ordonner la communication d'informations environnementales au sens de la directive 2003/4 CE et de documents en contenant.

Le second alinéa de l'article L. 342‑1 du code des relations entre le public et l'administration ne s'applique pas en pareil cas. »

Cet amendement est, à notre sens, très pertinent. L'accès en urgence à l'information environnementale est en effet problématique car le juge des référés peut exiger que soit respectée une procédure plus longue, qui suppose la saisine de la Commission d'accès aux documents administratifs. Le droit constitutionnel d'accès à l'information environnementale (article 7 de la Charte de l'environnement) exige sans doute la création de cette procédure pour être effectif.

IV. La réforme du référé-conservatoire (article 835 du code de procédure civile)

L'amendement n°5335 des députés Cécile Untermaier et Gérard Leseul prévoit d'assouplir le régime de la preuve de l'urgence dans le cadre de la procédure du référé-conservatoire devant le juge civil. Si cet amendement est adopté, l'article 835 précité serait ainsi rédigé :

"Le président du tribunal judiciaire ou le juge des contentieux de la protection dans les limites de sa compétence peuvent toujours, même en présence d'une contestation sérieuse, prescrire en référé les mesures conservatoires ou de remise en état qui s'imposent, soit pour prévenir un dommage imminent, grave ou durable, soit pour faire cesser un trouble manifestement illicite.

Dans les cas où l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable, ils peuvent accorder une provision au créancier, ou ordonner l'exécution de l'obligation même s'il s'agit d'une obligation de faire."

V. L'ouverture du champ d'application du référé pénal spécial

L'amendement n°4557 du député rapporteur Erwan Balanant a pour objet d'étendre le champ d'application du "référé pénal spécial"actuellement défini en ces termes à l'article du code de l'environnement. Si cet amendement est adopté, le début du premier alinéa de l'article L. 216‑13 du code de l'environnement est ainsi rédigé :

"En cas de non-respect des prescriptions prévues par le code de l'environnement, le code forestier, le titre V du livre II du code rural et de la pêche maritime, par les 1° et 2° du I de l'article L. 512‑1 et l'article L. 512‑2 du code minier ainsi que par l'article 76 de la loi n° 2014‑1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, le juge des libertés et de la détention peut, à la requête du procureur de la République, agissant d'office ou à la demande de l'autorité administrative, de la victime ou d'une association agréée de protection de l'environnement, ordonner pour une durée d'un an au plus aux personnes physiques et aux personnes morales concernées toute mesure utile, y compris la suspension ou l'interdiction des opérations menées en infraction à la loi pénale. (...)"

Cet amendement intègre donc dans le champ de ce référé "l'ensemble des dispositions prévues dans le code de l'environnement et le code forestier, ainsi qu'au titre V du livre II du code rural et de la pêche maritime, aux 1° et 2° du I de l'article L. 512‑1 et à l'article L. 512‑2 du code minier ainsi qu'à l'article 76 de la loi n° 2014‑1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt".

Arnaud Gossement

Avocat associé - docteur en droit

Professeur associé en droit à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne