Energie : renvoi au Conseil constitutionnel d’une QPC relative aux autorisations d’exploiter des installations de production d’électricité (Conseil d’Etat)

Le principe d'information et de participation du public est une exigence constitutionnelle, qui procède de l'article 7 de la Charte de l'environnement : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. »

Ce principe constitutionnel a été transposé par le législateur : soit de manière expresse, pour certaines décisions spécifiques (par exemple, en matière d'autorisation environnementale) ; soit, depuis l'ordonnance n° 2013-714 du 5 août 2013 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 précité, pour toutes les « décisions individuelles des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement qui n'appartiennent pas à une catégorie de décisions pour lesquelles des dispositions législatives particulières ont prévu les cas et conditions dans lesquels elles doivent, le cas échéant en fonction de seuils et critères, être soumises à participation du public » (ancien article L. 120-1-1 du code de l'environnement, transposé aujourd'hui à l'article L. 123-19-2 de ce même code).

En l'espèce, l'association Force 5 a exercé un recours tendant à l'annulation de l'arrêté ministériel ayant autorisé l'exploitation de la centrale de production d'électricité de type cycle combiné à gaz à Landivisiau.

L'un des moyens invoqués était l'insuffisance de participation du public : en effet, l'arrêté d'autorisation a été délivré antérieurement à l'adoption de l'ordonnance de 2013, quand une telle procédure n'existait pas encore.

Le tribunal administratif avait rejeté la demande en déclarant l'association irrecevable. A son tour, la cour administrative d'appel avait rejeté l'appel formé contre ce jugement. Le Conseil d'Etat avait ensuite annulé cet arrêt et renvoyé l'affaire devant la cour administrative, qui avait finalement admis la recevabilité de l'association et avait rejeté, cette fois au fond, sa demande.

Plus précisément, sur le moyen relatif à l'insuffisance de participation du public, la cour administrative d'appel avait rappelé que le projet de création de l'unité de production d'électricité avait été présenté dans le cadre de la Conférence bretonne de l'énergie, puis avait fait l'objet d'un dossier de presse ainsi que d'une concertation, de plusieurs réunions d'information et d'un espace participatif sur le site Internet de la préfecture de Bretagne. Par conséquent, selon la cour, « la soumission du projet à cette concertation, qui a eu lieu à un stade précoce de la procédure et a permis au public de faire valoir ses observations et ses avis alors que la décision d'autorisation n'était pas encore prise, doit être regardée comme une modalité d'information et de participation du public assurant la mise en œuvre des objectifs fixés par les dispositions […] de l'article 7 de la Charte de l'environnement».

L'association a formé un pourvoi contre ce nouvel arrêt et a, en parallèle, soulevé une question prioritaire de constitutionnalité. Elle soutient en effet que les anciennes dispositions de l'article L. 311-5 du code de l'énergie, qui fixent les critères que l'autorité administrative doit prendre en compte pour la délivrance d'une autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité, seraient contraires à l'article 7 précité de la Charte de l'environnement.

Le Conseil d'Etat, après avoir vérifié que les conditions de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée étaient réunies, a accepté de la renvoyer au Conseil constitutionnel, dans les termes suivants :

« Compte tenu de ce que l'autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité est susceptible d'avoir une incidence directe et significative sur l'environnement, eu égard notamment au choix du mode de production d'électricité à laquelle cette décision procède, le grief tiré de ce que ces dispositions portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, notamment aux principes d'information et de participation du public en matière environnementale garantis par l'article 7 de la Charte de l'environnement faute de prévoir une procédure d'information et de consultation du public, l'article L. 120-1-1 du code de l'environnement, devenu l'article L. 123-19-2 du même code, n'étant pas en vigueur à la date du litige, soulève une question présentant un caractère sérieux. »

Il convient de souligner qu'au regard de l'affaire, cette question prioritaire de constitutionnalité apparaît particulièrement circonstanciée. En effet, en principe, l'article L. 123-19-2 du code de l'environnement permet désormais que toutes les décisions individuelles ayant une incidence sur l'environnement soient soumises à participation du public.

Toutefois, en creux, le Conseil d'Etat semble estimer qu'un tel arrêté d'autorisation d'exploiter fait sans doute partie de ces décisions. Et ce, indépendamment du fait que les incidences d'un même projet sur l'environnement pourraient déjà être évaluées par le public dans le cadre de la procédure relative à une autorisation environnementale, également nécessaire au projet. Pour reprendre les termes de la Haute autorité, une autorisation d'exploiter une installation de production d'électricité est donc susceptible, de manière indépendante, d'avoir une incidence directe et significative sur l'environnement, « eu égard notamment au choix du mode de production d'électricité à laquelle cette décision procède ». A ce titre, elle devrait donc être soumise à la participation du public.

Par ailleurs, vis-à-vis du droit positif, se pose également la question de l'application de cet article L. 123-19-2 du code de l'environnement : dans la mesure où la participation du public pour ces décisions n'est pas automatique mais soumise à l'appréciation de l'autorité administrative, et alors même qu'elles seraient susceptibles d'avoir une incidence directe et significative sur l'environnement, ne devrait-il pas y avoir une procédure spécifique de participation du public pour ces autorisations d'exploiter des installations de production d'électricité, à l'instar de celle qui existe pour l'autorisation environnementale ?

Nul doute que la décision du Conseil constitutionnel est très attendue et sera très commenté par les acteurs de l'énergie.

Camille Pifteau

Avocate – Cabinet Gossement Avocats