Dérogation espèces protégées : une commune ne peut pas demander au juge du référé-liberté la suspension d'une autorisation de défrichement qui produit, dans l'immédiat, ses effets sur le territoire d'une autre commune (cf. tribunal administratif de Grenoble, réf., 18 novembre 2022, n°2207465)

Cette ordonnance confirme l'intérêt croissant pour la procédure du référé-liberté lorsqu'est en cause, selon les requérants, la protection de l'environnement. Elle confirme également que la question de la dérogation ou de la demande de dérogation espèces protégées est souvent invoquée par les auteurs de saisine du juge du référé-liberté.

2017 : la société X a déposé une demande de renouvellement de l'autorisation d'exploiter une carrière sur le territoire des communes de X et de Y ainsi qu'une demande d'autorisation de défrichement préalable à l'exploitation de cette carrière.

2 mai 2022 : le préfet de S. a autorisé, par arrêté, le défrichement de 13 476 m² de forêt par un arrêté du 2 mai 2022. 3 mai 2022 : le préfet de S. a autorisé, par arrêté, la poursuite et l'extension de l'exploitation de la carrière.

30 juin 2022 : la commune de X a saisi le tribunal administratif de Grenoble d'un recours en annulation de ces deux arrêtés.

22 juillet 2022 : la commune de X a demandé au préfet de S. de mettre en demeure la société X de déposer un dossier de demande de dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées et de suspendre la possibilité de réalisation de tout défrichement ou acte d'exploitation jusqu'à la délivrance de cette dérogation. Le préfet de S. n'a pas donné suite à ce courrier.

14 novembre 2022 : la société X a engagé la première phase des opérations de défrichement.

15 novembre 2022 : la commune de S. a demandé au juge du référé-liberté du tribunal administratif de Grenoble de "suspendre la possibilité de réalisation de tout défrichement ou acte d'exploitation jusqu'à ce que la société X se soit vu délivrer, ou non, la dérogation "espèces protégées" requise pour la mise en œuvre de ces opérations."

A titre liminaire, il importe de rappeler les termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative qui organise cette procédure de référé-liberté. Cet article dispose en effet : 

"Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures."

Ainsi, le demandeur qui sollicite l'intervention du juge du référé-liberté doit démontrer que les deux conditions suivantes sont remplies :

- La condition d'urgence ;

- La condition tenant à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale

Le référé-liberté et le droit de chacun de vivre dans un environnement sain et équilibré. L'ordonnance ici commentée confirme à son tour que le prétoire du juge du référé-liberté est désormais ouvert aux défenseurs de l'environnement. Pour mémoire, alors que le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a admis, dès 2005, que le droit à un environnement sain et équilibré constitue une liberté fondamentale au sens des dispositions de l'article L.521-2 du code de justice administrative, il aura fallu encore de nombreuses années pour que le Conseil d'Etat procède à son tour à cette qualification. 

Par une ordonnance du 29 avril 2005, le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a qualifié ce droit à l'environnement de liberté fondamentale au sens de l'article L.521-2 du code de justice administrative (Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, 29 avril 2005, Conservatoire du patrimoine naturel et a. c/ préfet de la Marne, 0500828;0500829;0500830).

Par une ordonnance en date du 20 septembre 2022, le juge du référé-liberté du Conseil d'Etat a précisé que le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, tel que proclamé par l'article premier de la Charte de l'environnement, présente le caractère d'une liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative.

Aux termes d'un considérant de principe (point 2 de l'ordonnance) par la suite reproduit dans toutes les ordonnances rendues postérieurement, le juge du référé-liberté du Conseil d'Etat a précisé la liste des conditions qui doivent être remplis par tout auteur d'une demande adressée au juge du référé-liberté et tendant à ce que soit protégé le droit à un environnement sain et équilibré. Ces conditions peuvent être classées au regard de la rédaction de ce point de principe des ordonnances rendues en la matière par le juge administratif des référés en trois catégories.

En premier lieu, le demandeur doit démontrer l'existence d'une atteinte grave et manifestement illégale à sa "situation personnelle". La preuve doit être ainsi rapportée :

- d'un risque d'atteinte à sa situation personnelle, c'est-à-dire à ses droits ou aux intérêts qu'il défend ("Toute personne justifiant, au regard de sa situation personnelle, notamment si ses conditions ou son cadre de vie sont gravement et directement affectés, ou des intérêts qu'elle entend défendre") ; 

- que cette atteinte présente un caractère "grave" et "manifestement illégal" ;

- que cette atteinte procède de l'action de l'autorité publique (« du fait de l'action ou de la carence de l'autorité publique »)

En deuxième lieu, le demandeur doit démontrer l'existence de "circonstances particulières" : "Il lui appartient alors de faire état de circonstances particulières caractérisant la nécessité pour elle de bénéficier, dans le très bref délai prévu par ces dispositions, d'une mesure de la nature de celles qui peuvent être ordonnées sur le fondement de cet article."

En troisième lieu, le demandeur doit démontrer que l'intervention du juge du référé-liberté présente un caractère utile, ce qui suppose aussi de tenir compte des moyens dont dispose l'administration : "Dans tous les cas, l'intervention du juge des référés dans les conditions d'urgence particulière prévues par l'article L. 521-2 précité est subordonnée au constat que la situation litigieuse permette de prendre utilement et à très bref délai les mesures de sauvegarde nécessaires. Compte tenu du cadre temporel dans lequel se prononce le juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-2, les mesures qu'il peut ordonner doivent s'apprécier en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises."

Le référé-liberté et la procédure de dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées. L'ordonnance ici commentée a trait à la procédure dite "dérogation espèces protégées". Il importe de souligner que, dés la naissance de cette jurisprudence relative à la protection de l'environnement par le juge du référé-liberté, le lien a été établi entre le droit de chacun de vivre dans un environnement sain et équilibré et la procédure dite "dérogation espèces protégées".

L'ordonnance du 20 septembre 2022 par laquelle le juge du référé-liberté du Conseil d'Etat a qualifié ce droit de chacun de vivre dans un environnement sain et équilibré avait déjà trait à une affaire dans laquelle était débattu un risque de destruction d'espèces protégées par des travaux de création d'une piste cyclable.

Par une ordonnance n°2208000 du 5 octobre 2022, le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Marseille a rejeté la demande de suspension de l'exécution d'une autorisation de dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées, accordée pour la construction d'une centrale solaire photovoltaïque. Il a en effet souligné, à titre principal, que le projet de centrale solaire contesté a donné lieu, outre l'autorisation de dérogation, à un permis de construire et une autorisation de défrichement que l'association requérante n'a pas contestés et qui sont devenus définitifs. Plus largement, le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Marseille a souligné que l'office du juge du référé-liberté ne saurait se être confondu avec celui du juge de l'excès de pouvoir.

Par une ordonnance n°2202449 du 10 novembre 2022, le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Pau a suspendu l'exécution d'une autorisation de défrichement, accordée pour la réalisation de lotissements, dans l'attente d'un examen par l'administration de la nécessité pour le porteur de projet de déposer ou non une demande de "dérogation espèces protégées".

L'ordonnance rendue ce 18 novembre 2022 illustre également les limites de ce recours au juge du référé-liberté, lequel tend à réaliser un équilibre entre la prévention des atteintes au droit de chacun de vivre dans un environnement sain et équilibré et le principe de sécurité juridique. Il est incontestable que le Conseil d'Etat puis les différentes juges des référés qui ont été saisis sur le fondement de l'article L.521-2 du code de justice administrative ont souhaité encadrer l'accès au juge du référé-liberté, anticipant sans doute le succès possible de cette procédure. Aussi le terme "limite" ne doit pas être nécessairement interprété dans un sens négatif mais plutôt comme la recherche d'un équilibre.

L'examen rigoureux de la condition relative à la situation personnelle du requérant. Dans la présente espèce, le juge du référé-liberté a rejeté la demande présentée par la commune de X au motif que "celle-ci ne peut être regardée comme justifiant que les opérations de défrichement affectent gravement et directement les conditions ou le cadre de vie de ses habitants ou les intérêts qu'elle entend défendre."  La demande présentée par la commune n'est pas rejetée pour un motif d'irrecevabilité mais pour un motif de fond, même s'il convient d'admettre que la différence est sans doute mince. Aux termes de l'article L.521-2 du code de justice administrative, l'une des conditions de fond du référé-liberté tient à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale.

S'agissant de la sauvegarde de la liberté fondamentale que constitue le droit de chacun de vivre dans un environnement sain et équilibré, le juge du référé-liberté du Conseil d'Etat a pu préciser, comme cela vient d'être rappelé que "Toute personne justifiant, au regard de sa situation personnelle, notamment si ses conditions ou son cadre de vie sont gravement et directement affectés, ou des intérêts qu'elle entend défendre". Par "toute personne" il convient bien sûr d'entendre "personne physique" et "personne morale". Une personne morale qui peut être de droit privé ou de droit public comme une commune. Une commune n'est donc pas dispensée de l'administration de la preuve de la lésion de l'intérêt communal qu'elle défend par la décision dont elle demande la suspension de l'exécution.

C'est ce que vient précisément de rappeler le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Grenoble. La solution ainsi retenue est bien justifiée par l'ordonnance rendue ce 18 novembre 2022. 

La distinction des effets dans le temps et dans l'espace de la décision attaquée. La solution est toutefois rigoureuse car, pour parvenir à la conclusion selon laquelle la commune de X ne démontre pas une atteinte à sa situation personnelle - et donc à celle de ses administrés - le juge du référé-liberté "découpe" l'autorisation de défrichement litigieuse en deux temps :

"4. Il résulte de l'instruction que les opérations de défrichement entreprises pour le compte de la société X doivent être effectuées uniquement sur des parcelles d'une surface totale de 9 305 m² situées dans leur totalité sur le territoire de la commune de Y, le défrichage de 4 170 m² des parcelles situées sur le territoire communal de X ne devant intervenir que dans la phase 15-20 ans selon l'arrêté d'autorisation de défricher du 2 mai 2022. S'il est établi par des photographies prises avec un zoom que l'abattage des arbres est visible depuis au moins un point de la commune de X situé sur la route départementale la traversant, il résulte de l'instruction que les parcelles concernées sont éloignées de toute habitation de cette commune.(...)."

Ainsi, si l'autorisation de défrichement a bien trait à des opérations qui seront réalisées sur les territoires de deux communes, dont celui de la commune requérante, le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Grenoble tient compte de l'organisation dans le temps des travaux autorisés : 

- dans l'immédiat, les travaux de défrichement litigieuse n'affecteront que le territoire de la commune voisin de la commune requérante et non le territoire de cette dernière. 

- dans 15/20 ans, les travaux de défrichement pourront affecter le territoire de la commune requérante. 

Dans l'immédiat, la commune requérante ne satisfait donc pas à la condition relative à la preuve d'une atteinte grave et manifestement illégale à sa situation personnelle. Cette solution est à la fois justifiée et sans doute assez rigoureuse. Le champ d'application territorial de l'autorisation de défrichement semble comprendre le territoire de la commune requérante et, au titre de l'urgence, il aurait été tout à fait compréhensible que le juge du référé-liberté estime que les opérations de défrichement n'affecteront pas à court terme l'intérêt de la commune requérante. Au titre de la condition de fond relative à la situation personnelle du requérant, l'analyse peut apparaître plus sévère. 

Par ailleurs, s'il convient de bien distinguer la recevabilité du fond, la décision "Commune de Grande Synthe" rendue le 19 novembre 2020 par le Conseil d'Etat pouvait laisser penser que le juge administratif apprécierait de manière plus simple l'incidence d'une atteinte à l'environnement pour la conservation de l'intérêt communal. 

Comme cela vient d'être souligné, le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Grenoble a distingué les effets  - dans le temps et dans l'espace - de l'autorisation de défrichement dont la suspension de l'exécution lui a été demandée. Au cas présent, cette distinction a pour conséquence le rejet de la demande adressée par la commune de X au juge du référé-liberté.Toutefois, à l'avenir, la question de la distinction ou du caractère divisible des dispositions ou des effets de la décision litigieuse pourrait revenir et s'avérer fort complexe à traiter en référé. 

Arnaud Gossement

Avocat et professeur associé à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne

Note du 12 octobre 2022 - Référé-liberté : le droit à l'environnement est une liberté fondamentale mais le juge du référé-liberté ne peut pas être saisi d'une demande de suspension des effets d'une autorisation (dérogation espèce protégées pour une centrale solaire) devenue définitive (Tribunal administratif de Marseille, ref, 5 octobre 2022, n°2208000)

(...)

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ".

2. Le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, tel que proclamé par l'article premier de la Charte de l'environnement, présente le caractère d'une liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. Toute personne justifiant, au regard de sa situation personnelle, notamment si ses conditions ou son cadre de vie sont gravement et directement affectés, ou des intérêts qu'elle entend défendre, qu'il y est porté une atteinte grave et manifestement illégale du fait de l'action ou de la carence de l'autorité publique, peut saisir le juge des référés sur le fondement de cet article. Il lui appartient alors de faire état de circonstances particulières caractérisant la nécessité pour elle de bénéficier, dans le très bref délai prévu par ces dispositions, d'une mesure de la nature de celles qui peuvent être ordonnées sur le fondement de cet article. Dans tous les cas, l'intervention du juge des référés dans les conditions d'urgence particulière prévues par l'article L. 521-2 précité est subordonnée au constat que la situation litigieuse permette de prendre utilement et à très bref délai les mesures de sauvegarde nécessaires. Compte tenu du cadre temporel dans lequel se prononce le juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-2, les mesures qu'il peut ordonner doivent s'apprécier en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises.

3. La société X a déposé en 2017 une demande de renouvellement de l'autorisation d'exploiter et d'extension de la carrière (...) située sur le territoire des communes de X et Y, ainsi qu'une demande d'autorisation de défrichement préalable à l'exploitation de cette carrière. Le préfet de la S. a autorisé le défrichement de 13 476 m² de forêt par un arrêté du 2 mai 2022 et la poursuite et l'extension de l'exploitation de la carrière par un arrêté du 3 mai 2022. La commune de X a saisi le tribunal de demandes d'annulation de ces arrêtés par des requêtes enregistrées au greffe respectivement le 30 juin 2022 et 25 août 2022. Par un courrier du 22 juillet 2022, la commune de X a par ailleurs demandé au préfet de S. de mettre en demeure la société X de déposer un dossier de demande de dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées et de suspendre la possibilité de réalisation de tout défrichement ou acte d'exploitation jusqu'à la délivrance de cette dérogation. Le préfet de la S. n'a pas donné suite à ce courrier. La société X a entamé, le 14 novembre 2022, la première phase des opérations de défrichement. La commune de X demande au juge des référés d'ordonner au préfet de la S., en application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de suspendre la possibilité de réalisation de tout défrichement ou acte d'exploitation jusqu'à la délivrance à la société X d'une dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées.

4. Il résulte de l'instruction que les opérations de défrichement entreprises pour le compte de la société X doivent être effectuées uniquement sur des parcelles d'une surface totale de 9 305 m² situées dans leur totalité sur le territoire de la commune de Y, le défrichage de 4 170 m² des parcelles situées sur le territoire communal de X ne devant intervenir que dans la phase 15-20 ans selon l'arrêté d'autorisation de défricher du 2 mai 2022. S'il est établi par des photographies prises avec un zoom que l'abattage des arbres est visible depuis au moins un point de la commune de X situé sur la route départementale la traversant, il résulte de l'instruction que les parcelles concernées sont éloignées de toute habitation de cette commune. Dans ces conditions, celle-ci ne peut être regardée comme justifiant que les opérations de défrichement affectent gravement et directement les conditions ou le cadre de vie de ses habitants ou les intérêts qu'elle entend défendre. Elle n'est dès lors pas fondée à soutenir qu'en s'abstenant de suspendre les opérations de défrichement jusqu'à la délivrance à la société X d'une dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées, le préfet de la S. a porté une atteinte grave et manifestement illégale, au regard de sa situation personnelle, au droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. Par suite, les conclusions de la commune de X tendant à ce qu'il soit enjoint au préfet d'ordonner une telle suspension doivent être rejetées.

(...)

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la commune de X est rejetée.