Délais : ce qui change en période d'état d'urgence sanitaire (ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020)

26 ordonnances ont été publiées au Journal officiel de ce 26 mars 2020, en application de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19. Parmi celles-ci : l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période.

Le présent article ne porte que sur le contenu de l'ordonnance 2020-306 du 25 mars 2020 laquelle comporte une série de modifications générales des délais fixés par loi ou le règlement ou bien encore définis par un contrat. Il est indispensable, pour chaque délai, de vérifier qu'un autre texte n'apporte pas de modification spécifique.

De manière générale, il convient de souligner que ce droit d'exception est d'une particulière complexité. Nos conseils pour bien appliquer ce droit et ne pas commettre d'erreur dans le calcul des délais figurent à la fin de cet article.

Les développements qui suivent sont consacrés :

- au régime général de l'adaptation des délais en période d'urgence sanitaire (I) ;

- au régime général de l'adaptation des délais prescrits par les lois et règlements (II) ;

- au régime particulier de l'adaptation des délais et procédures en matière administrative (III) ;

Le régime d'adaptation des délais contractuels et des délais d'organisation des enquêtes publiques font l'objet d'articles à part sur ce blog.

I. Le régime général de l'adaptation des délais en période d'urgence sanitaire

Quelle est la période de déclaration de l'état d'urgence sanitaire ?

1. Le principe : l'état d'urgence sanitaire est déclaré pour la période comprise entre le 24 mars et le 24 mai 2020.

L'article 4 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 précise en effet : "(..) l'état d'urgence sanitaire est déclaré pour une durée de deux mois à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi."

- La date d'entrée en vigueur de de la loi n°2020-290 du 23 mars 2020 est définie à son article 22 : "La présente loi entrera en vigueur immédiatement et sera exécutée comme loi de l'Etat." Il convient donc de tenir compte de la date de publication au JO de la loi (24 mars 2020). A défaut de cette précision et conformément à l'article 1er du code civil, la loi serait entrée en vigueur le 25 mars 2020, soit le lendemain de sa publication au JO.

- La date de cessation de l'état d'urgence sanitaire est fixée au 24 mai 2020 : 24 mars 2020 + deux mois.

2. Les modifications possibles. La durée de la période d'état d'urgence sanitaire peut :

- être prorogée par la loi ("La prorogation de l'état d'urgence sanitaire au delà de la durée prévue au premier alinéa du présent article ne peut être autorisée que par la loi").

- être raccourcie par décret en conseil des ministres ("Il peut être mis fin à l'état d'urgence sanitaire par décret en conseil des ministres avant l'expiration du délai fixé au même premier alinéa").

3. Attention : il faut distinguer la période de déclaration de l'état d'urgence (du 24 mars au 24 mai 2020) de la période d'effet du régime de l'état d'urgence sanitaire. A titre d'exemple, le régime des délais est modifié dés le 12 mars 2020. Par ailleurs, des délais seront prorogés au-delà du 24 mai 2020.

Quelle est la différence entre une "suspension" et une "prorogation" d'un délai ?

- en cas de "suspension" d'un délai (de procédure, de recours..) : le délai total (entre son départ et son terme) reste identique. Au terme de la période de suspension, le délai court de nouveau, pour la durée qui n'avait pas été réalisée avant la période de suspension.

- en cas de "prorogation" d'un délai : le délai est augmenté d'un nouveau délai fixé par la loi ou le règlement. Le terme du délai est donc reporté dans le temps. Le rapport sur l'ordonnance n°2020-306 donne l'explication suivante : "Ainsi, l'ordonnance ne prévoit pas de supprimer la réalisation de tout acte ou formalité dont le terme échoit dans la période visée ; elle permet simplement de considérer comme n'étant pas tardif l'acte réalisé dans le délai supplémentaire imparti." Le but poursuivi est donc le suivant : ne pas supprimer l'obligation de faire ou de procéder à telle démarche mais, à titre de tolérance, adapter le délai à l'intérieur duquel elle doit être accomplie.

Il faut avoir présent à l'esprit que le fait de proroger ou suspendre un délai revient à conserver un droit pour une personne et, souvent, à retirer ou réduire le droit d'une autre personne qui n'aurait pas intérêt à cette prorogation ou suspension.

Les délais sont-ils suspendus ou prorogés ?

La situation est d'une rare complexité :

- le régime général d'adaptation des délais et mesures prescrits par une loi ou un règlement est celui d'une sorte de prorogation que l'on pourrait qualifier de "réputation d'avoir été fait". Ainsi, un acte ou une formalité accompli dans certaines conditions de prorogation de délai est "réputé avoir été accompli dans le délai légal".

- le régime particulier d'adaptation des délais et procédures en matière administrative est plutôt celui d'une suspension.

Quelles sont les catégories de délais qu'il convient de distinguer pour étudier leurs modifications ?

Il convient de bien distinguer :

Catégorie 1 : le régime général des délais prescrits par la loi ou le règlement : leur "adaptation" est principalement régie par les articles 2 et 3 de de l'ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 ;

Catégorie 2 : le régime particulier d'adaptation des délais et procédures en matière administrative

Catégorie 3 : les délais prévus par un contrat : leur régime est modifié par les articles 4 et 5 de l'ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020.

La distinction des catégories 1 et 2 est sans doute motivée par le souci de traiter différemment les relations entre personnes privées et les relations entre personnes privées et personnes publiques ou chargées d'une mission de service public administratif.

Quels sont les types de délais qui ne sont pas, pour l'instant, modifiés par l'ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 ?

Il s'agit :

- des délais visés à l'article 1er de l'ordonnance 2020-306 du 25 mars 2020 :

"II. ‒ Les dispositions du présent titre ne sont pas applicables :
1° Aux délais et mesures résultant de l'application de règles de droit pénal et de procédure pénale, ou concernant les élections régies par le code électoral et les consultations auxquelles ce code est rendu applicable ;
2° Aux délais concernant l'édiction et la mise en œuvre de mesures privatives de liberté ;
3° Aux délais concernant les procédures d'inscription dans un établissement d'enseignement ou aux voies d'accès à la fonction publique ;
4° Aux obligations financières et garanties y afférentes mentionnées aux articles L. 211-36 et suivants du code monétaire et financier ;
5° Aux délais et mesures ayant fait l'objet d'autres adaptations particulières par la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 ou en application de celle-ci."

- des délais dont le terme est échu avant le 12 mars 2020 : leur terme n'est pas reporté ;

- des délais dont le terme est fixé au-delà du mois suivant la date de la cessation de l'état d'urgence sanitaire : ces délais ne sont ni suspendus, ni prorogés.

- des délais dont le régime sera modifié par un autre texte particulier. Il s'agit notamment des délais de procédure contentieuse (devant le juge). Délai par délai, il convient de faire le point sur les textes applicables car nous assistons à une multiplication des régimes d'exception (cf par ex : les dispositions des certificats d'économies d'énergie).

- des délais fixés par une norme de valeur supérieure à la loi, en particulier par le droit de l'Union européenne. La loi française ne peut en effet modifier le régime d'un délai fixé en droit de l'Union européenne.

- des délais fixés par une décision de justice : la loi ou le règlement ne peut ainsi modifier le contenu d'une décision de justice.

II. Le régime général de la modification des "délais prescrits par la loi ou le règlement"

L'article 2 de l'ordonnance 2020-306 du 25 mars 2020 est relatif à cette catégorie de délais :

"Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d'office, application d'un régime particulier, non avenu ou déchéance d'un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l'article 1er sera réputé avoir été fait à temps s'il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois.
Il en est de même de tout paiement prescrit par la loi ou le règlement en vue de l'acquisition ou de la conservation d'un droit."

S'agissant des délais prévus par un contrat : ils ne sont pas modifiés par la règle fixée à cet article 2. Ils sont susceptibles d'être modifiés par les articles 4 et 5 de l'ordonnance 2020-306 du 25 mars 2020. Vous pouvez lire notre article spécialement consacré aux délais contractuels.

Quelle distinction faire parmi les délais prescrits par la loi ou le règlement en période d'état d'urgence sanitaire ?

Il convient de distinguer trois grandes catégories de délais (cf. rapport) :

- les délais dont le terme est échu avant le 12 mars 2020 : leur terme n'est pas reporté ;

- les délais dont le terme est fixé entre le 12 mars 2020 et le 24 juin 2020 : leur terme est reporté, soit dans une limite de deux mois (délais de l'article 2), soit de deux mois de plein droit (délais de l'article 3) ;

- les délais dont le terme est fixé au-delà du 24 juin 2020 : ces délais ne sont ni suspendus, ni prorogés.

Tous les délais prescrits par la loi ou le règlement sont-ils prorogés de deux mois ?

Non.

1. De nouveau, il faut distinguer parmi les délais dont le terme intervient entre le 12 mars 2020 et le 24 juin 2020:

- le principe est que la prorogation est au plus de deux mois à compter du 24 juin 2020 (article 2 de l'ordonnance 2020-306 du 25 mars 2020)

- l'exception concerne les "mesures administratives ou juridictionnelles" visées à l'article 3 de l'ordonnance 2020-306 du 25 mars 2020.

NB : il convient en outre de faire attention aux dispositions particulières aux délais et procédures en matière administrative, définies aux articles 6 à 12 de l'ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020.

2. Pour les délais visés à l'article 2 de l'ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 : ils ne sont pas tous augmentés de deux mois à compter du 24 juin 2020. Ces délais sont augmentés, à compter du 24 juin 2020, de leur durée légale, dans une limite de deux mois.

3. Pour les délais visés à l'article 3 de l'ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 (les "mesures administratives ou juridictionnelles") si leur terme vient à échéance entre le 12 mars et le 24 juin 2020 : elles sont prorogées de plein droit jusqu'à l'expiration d'un délai de deux mois suivant la fin de cette période.

Il s'agit des mesure suivantes :

"1° Mesures conservatoires, d'enquête, d'instruction, de conciliation ou de médiation ;
2° Mesures d'interdiction ou de suspension qui n'ont pas été prononcées à titre de sanction ;
3° Autorisations, permis et agréments ;
4° Mesures d'aide, d'accompagnement ou de soutien aux personnes en difficulté sociale ;
5° Les mesures d'aide à la gestion du budget familial.
Toutefois, le juge ou l'autorité compétente peut modifier ces mesures, ou y mettre fin, lorsqu'elles ont été prononcées avant le 12 mars 2020."

III. Le régime particulier de l'adaptation des "délais et procédures en matière administrative"

Quelles sont les personnes dont les délais de décisions, avis, accords ou procédures relèvent de la catégorie "des délais et procédures en matière administrative" ?

Ce régime est défini aux articles 6 à 12 de l'ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 qui composent le Titre II de l'ordonnance.

Aux termes de l'article 6 "Le présent titre s'applique aux administrations de l'Etat, aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics administratifs ainsi qu'aux organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale."

Le rapport sur l'ordonnance précise : "Une conception extensive de la notion d'autorité administrative est retenue reprenant celle du code des relations entre le public et l'administration. Il s'agit des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics administratifs, des organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale."

Quels sont les différents délais relevant de la catégorie "des délais et procédures en matière administrative" ?

Il convient de distinguer :

- les délais à l'issue desquels une décision, un accord ou un avis de l'un des organismes ou personnes mentionnés à l'article 6 précité peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement (article 7) ;

- les délais impartis aux mêmes organismes ou personnes pour vérifier le caractère complet d'un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l'instruction d'une demande ainsi qu'aux délais prévus pour la consultation ou la participation du public (article 7) ;

- les délais imposés par l'administration, conformément à la loi et au règlement, à toute personne pour réaliser des contrôles et des travaux ou pour se conformer à des prescriptions de toute nature (hors ceux résultant d'une décision de justice) (article 8).

- certains délais en matière fiscale (article 10 - non étudiés ici) ;

- les délais de recouvrement de créances par les comptables publics (article 11 - non étudiés ici).

- les délais d'organisation des enquêtes publique (article 12 - lire notre article sur ce point).

Quelles sont les modifications des délais de décision, d'avis ou de procédure de ces personnes (article 7) ?

Les règles fixées à l'article 7 de l'ordonnance du 25 mars 2020 intéressent :

- les délais aux termes desquels les décisions, avis ou accord des personnes visées à l'article 6 interviennent ;

- les délais impartis à ces personnes pour vérifier le caractère complet d'un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l'instruction d'une demande ainsi qu'aux délais prévus pour la consultation ou la participation du public ;

Ces règles sont les suivantes pour ces deux catégories de délais :

- Cas 1 - le délai expire après le 12 mars 2020 : il est suspendu jusqu'au 24 juin 2020. A notre sens, après suspension, le délai repart pour la durée qui restait à faire avant le 12 mars 2020

L'article 7 de l'ordonnance n°2020-306 précise en effet : 'les délais à l'issue desquels une décision, un accord ou un avis de l'un des organismes ou personnes mentionnés à l'article 6 peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu'à la fin de la période mentionnée au I de l'article 1er."

- Cas 2 - le point de départ du délai est fixé entre le 12 mars 2020 et le 24 juin 2020 : le délai ne commencera à courir qu'après le 24 juin 2020.

Quelles sont les modifications des délais pour réaliser des contrôles, des travaux ou pour se conformer à une prescription (article 8)

L'article 8 de l'ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 vise "les délais imposés par l'administration, conformément à la loi et au règlement, à toute personne pour réaliser des contrôles et des travaux ou pour se conformer à des prescriptions de toute nature

Ces délais sont suspendus à la double conditions suivante :

- ils n'ont pas expirés avant le 12 mars 2020 ;

- ils ne résultent pas d'une décision de justice.

Ces délais peuvent ils être encore modifiés ?

Oui. L'article 9 de l'ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 dispose qu'un décret opérer une "reprise de délai" :

"Par dérogation aux dispositions des articles 7 et 8, un décret détermine les catégories d'actes, de procédures et d'obligations pour lesquels, pour des motifs de protection des intérêts fondamentaux de la Nation, de sécurité, de protection de la santé, de la salubrité publique, de préservation de l'environnement et de protection de l'enfance et de la jeunesse, le cours des délais reprend.
Pour les mêmes motifs, un décret peut, pour un acte, une procédure ou une obligation, fixer une date de reprise du délai, à condition d'en informer les personnes concernées".

Nos conseils

1. Lorsque vous êtes confrontés à un délai, il convient tout d'abord de déterminer de quel type de délai il s'agit : délai fixé par une loi ou un règlement, délai fixé en matière administrative ou délai fixé par les parties à un contrat.

2. Appliquez tout d'abord la règle "normale" de calcul de ce délai au regard du droit applicable hors période d'état d'urgence sanitaire

3. Vérifiez ensuite à quelle date intervient le terme de ce délai, par exemple pour qu'intervienne une décision administrative ou pour former un recours

4. Si le terme de ce délai intervient après le 12 mars 2020 : vérifiez si vous bénéficiez d'un délai supplémentaire et lequel.

5. Ne vous limitez pas à la lecture de l'ordonnance du 2020-306 du 25 mars 2020 : prenez connaissance de tous les textes applicables à votre délai et vérifiez notamment si un texte de valeur supérieure à la loi ne fixe pas un autre délai.

6. Tenez compte du fait que, pendant la période d'état d'urgence sanitaire, vous pouvez bénéficier d'une tolérance. Il n'y a pas, sauf exception, de prorogation de plein droit de deux mois de tous les délais. Le principe demeure celui du délai légal et vous êtes cependant "réputés" avoir respecté ce délai légal si vous respectez les règles de prorogation fixés par l'ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020

7. Il faut avoir présent à l'esprit que ce droit d'exception est instable et que d'autres lois et/ou décrets peuvent remettre en cause les modifications qui viennent d'être présentées.

8. Par précaution, notre conseil est, dans toute la mesure du possible, de respecter le délai légal applicable, hors état d'urgence sanitaire et ce, pour prévenir des débats devant l'administration ou un juge. 

Arnaud Gossement

Avocat associé - cabinet Gossement Avocats