Déchets : le rapport annuel 2016 de la Cour des comptes et les éco-organismes

Les "conclusion et recommandations" de la Cour des comptes sont les suivantes (page 147) :

"Les éco-organismes constituent un mode de gestion des déchets original ayant contribué à l'augmentation des taux de collecte et de recyclage des déchets ménagers en France depuis une vingtaine d'années.

Néanmoins, pour atteindre les objectifs ambitieux fixés par l'État, le modèle des filières de responsabilité élargie du producteur devra nécessairement évoluer. Dans ce cadre, la communication auprès du grand public constitue un enjeu majeur qui conduit la Cour à formuler des recommandations, destinées à faciliter le geste de tri de chaque consommateur, à l'État et aux éco-organismes :

1. poursuivre et développer pour toutes les filières intéressées la démarche consistant à apposer une consigne de tri sur les objets manufacturés et les emballages ;

2. subordonner le versement des soutiens financiers aux collectivités locales à la mise à jour des consignes de tri ;

3. rendre visible l'éco-contribution pour l'ensemble des filières, selon des modalités à définir conjointement par les éco-organismes, les pouvoirs publics et les metteurs sur le marché.

Enfin, la Cour formule des recommandations à l'État pour améliorer la connaissance et la maîtrise des coûts, qui apparaissent plus que jamais nécessaires en vue d'accroître la performance et de
développer la dimension industrielle du recyclage en France :

4. mettre en place un cadre légal et contractuel favorisant le transfert et la publication des données sur la collecte et le traitement des déchets faisant l'objet d'une filière REP tout en garantissant la
confidentialité des données commerciales ;

5. inciter les collectivités locales à moderniser les centres de tri et à diminuer leur nombre."

De manière générale, le rapport de la Cour des comptes ne remet pas en cause l'intérêt du principe de la responsabilité élargie du producteur et des filières REP. Il appelle toutefois à plusieurs évolutions du cadre juridique applicable pour améliorer leur fonctionnement. L'examen de ce rapport est donc intéressant pour anticiper ces évolutions. Il convient également de suivre attentivement la discussion du Paquet européen relatif à l'économie circulaire qui a été présenté le 2 décembre 2015 par la Commission européenne. Tel n'était sans doute pas l'objet du rapport de la Cour des comptes mais on pourra regretter l'absence d'analyse de la pertinence des propositions de la Commission européenne pour répondre aux recommandations formulées par la Cour des comptes.

Du strict point de vu juridique, à la lecture de ce rapport de la Cour des comptes, les évolutions législatives et réglementaires suivantes pourraient advenir. Elles pourraient notamment se traduire par une évolution de la rédaction des cahiers des charges de l'agrément des éco-organismes.

1. En premier lieu, la Cour des comptes souligne un décalage entre certains objectifs assignés à certaines filières et les exigences du droit de l'Union européenne : "les objectifs français ont parfois été fixés très au-delà de ce qu'imposait la réglementation européenne" (page 149). Dans un contexte marqué par l'élaboration du Paquet européen relatif à l'économie circulaire et des procédures de ré-agrément d'éco-organismes, cette précision de la Cour des comptes peut alimenter un débat sur le niveau et la nature des objectifs fixés aux filières et aux éco-organismes.

2. En deuxième lieu, la Cour des comptes recommande une meilleure prise en compte, dans la rédaction des cahiers des charges d'agrément, des objectifs de prévention et écoconception : "Il est donc indispensable de poursuivre et d'amplifier, dans le cadre des cahiers des charges des éco-organismes, le développement de la prévention et de l'écoconception. L'État devrait, par ailleurs, engager une démarche au niveau communautaire, afin d'harmoniser le principe et les modalités de l'éco-modulation pour la rendre plus efficace." (p 152)

3. En troisième lieu, la Cour des comptes recommande également une évolution des cahiers des charges sur le point relatif aux provisions pour charges des éco-organismes : "Les cahiers des charges les plus récents prévoient des seuils minimum et des seuils maximum pour ces provisions. Cependant, le mode de fixation de ces seuils par les ministères chargés de l'agrément est particulièrement disparate, voire arbitraire, selon les filières et même selon les éco-organismes, et leur non-respect n'a fait l'objet, à ce jour, que d'observations écrites. En tout état de cause, le principe même de recours à des seuils apparaît comme une réponse insuffisante au problème soulevé par la Cour." (page 156) On notera que, dans sa réponse, la ministre de l'écologie précise que cette question fait actuellement l'objet d'une expertise juridique : "Enfin, je note que le principe des « provisions pour charges » défiscalisées pour les éco-organismes n'a pas paru problématique à la Cour. J'ai bien noté néanmoins que ces provisions sont, pour certains éco-organismes, excessives et qu'il est nécessaire, non seulement de les
encadrer par des minima et maxima, mais de rappeler à l'ordre les écoorganismes voire de les sanctionner sur ce point. Au-delà de ce dispositif, les recommandations de la Cour sur l'encadrement de ces provisions pour charge restent précieuses, notamment concernant la propriété de ces provisions, en cas de disparition de l'éco-organisme, sujet sur lequel j'ai demandé à mes services des analyses juridiques complémentaires." (page 175).

4. En quatrième lieu, la Cour des comptes appelle à une meilleure communication sur le principe de la responsabilité élargie du producteur. A la suite d'une critique assez sévère de la mise en œuvre du logo "Triman" (page 159), la Cour fait la recommandation suivante sur la consigne de tri: "L'ensemble des éco-organismes devrait donc, d'une part, inciter leurs adhérents à apposer une consigne de tri claire et harmonisée sur tous les objets et les emballages, indiquant les éléments recyclables et la procédure de tri à suivre et, d'autre part, communiquer sur la présence de cette consigne afin que le consommateur sache qu'il dispose de toute l'information utile en lecture directe." (page 161).

5. En cinquième lieu - il s'agit d'un point très important - la Cour des comptes recommande la généralisation de "l'éco-contribution visible" : "La Cour constate qu'à l'exception de la filière des déchets électriques et électroniques, l'éco-contribution n'est pas visible pour le consommateur. En dépit de la modicité de cette contribution pour certains produits et emballages, elle recommande que cette information soit donnée au consommateur pour l'ensemble des filières, selon des modalités à définir conjointement par les éco-organismes, les pouvoirs publics et les metteurs sur le marché." (page 161).

7. En septième lieu, le rapport propose de revoir la durée des contrats entre les éco-organismes et les opérateurs de valorisation : "La notion de tri « optimisé », dont les contours peuvent donner lieu à interprétation, fait l'objet de vifs débats. Les prochains agréments devraient être l'occasion de retenir des objectifs plus précis en termes de contenu et donc mieux mesurables en termes de résultats". (note de bas de pas 123).

8. Enfin, la Cour propose une simplification de la gouvernance des filières REP, une harmonisation des conditions d'agrément des éco-organismes d'une filière à l'autre et des poursuites plus systématiques des non contributeurs.

En conclusion, on notera que la Cour ne remet pas en cause le modèle de la "REP à la française" : des éco-organismes, de statut de droit privé, créés par les producteurs mais dans le cadre de filières régulées par l'Etat. La Cour des comptes ne s'oppose pas à l'ouverture à la concurrence tout en appelant à ce que la régulation des filières par l'Etat soit "renforcée". Sur le plan du droit, il convient, à notre sens, d'engager une réflexion sur l'intérêt et les limites d'une écriture de nombreux plans du droit des déchets (régime juridique des contrats ou des contributions par exemple) au sein des cahiers des charges, filière par filière. 

Cabinet d'avocats Gossement