Déchets : la Cour de justice de l'Union européenne précise les conditions de distinction des opérations de valorisation des opérations d'élimination de déchets

I. La question préjudicielle

Le Consiglio di Stato (Conseil d'État) a posé la question préjudicielle suivante à la Cour de justice de l'Union européenne :

« Convient-il d'interpréter l'article 10, paragraphe 2, de la directive 2006/21 en ce sens que l'activité de comblement de la décharge - en cas d'utilisation de déchets autres que ceux d'extraction - est toujours soumise à la réglementation en matière de déchets de la directive 1999/31, même dans le cas où il s'agit non pas d'opérations d'élimination de déchets, mais de valorisation ? »

La question préjudicielle portait sur l'interprétation de l'article 10 paragraphe 2 de la directive 2006/21 du 15 mars 2006 concernant la gestion des déchets d'industrie extractive. Aux termes de ces dispositions, les opérations de comblement de carrières :

• relèvent de cette même directive 2006/21 lorsqu'elles sont réalisés avec des déchets d'extraction ;
• relèvent de la directive 1999/31/CE du 26 avril 1999 concernant la mise en décharge des déchets lorsqu'elles sont réalisées avec des déchets autres que d'extraction.

Or, la directive 1999/31/CE ne s'applique qu'aux déchets éliminés et non aux déchets qui ont fait l'objet d'une opération de valorisation. Il était donc important de préciser à quelles conditions un déchet peut être considéré comme valorisé et non éliminé. En effet, il existe bien deux sortes d'opérations de comblement de carrières avec des déchets autres que ceux d'extraction :

• celles qui sont réalisées avec des déchets ainsi éliminés : elles relèvent du champ d'application de la directive 1999/31/CE
• celles qui sont réalisées avec des déchets ainsi valorisés : elles ne relèvent pas du champ d'application de la directive 1999/31/CE

II. Les conditions de qualification d'une opération de valorisation de déchets

L'arrêt rendu ce 28 juillet 2016 a donc pour intérêt premier de définir l'opération de valorisation

• d'une part, en fonction de son objectif principal: l'économie de ressources naturelles ;
• d'autre part, en fonction des deux conditions cumulatives qui doivent être réunies pour que cet objectif principal soit atteint et, ainsi qu'une opération de traitement de déchets puisse être qualifiée d'opération de valorisation et non d'élimination.

Ces deux conditions cumulatives dont le respect est contrôlé par le juge national sont les suivantes :

• Une condition tenant à la finalité de l'opération : l'opération de comblement aurait été réalisée même sans ces déchets (autres que ceux d'extraction)
• Une condition tenant aux propriétés des déchets utilisés : les déchets (autres que ceux d'extraction) sont "adaptés".

A. L'objectif principal d'une opération de valorisation : l'économie de ressources naturelles

Pour identifier les critères de définition de l'opération de valorisation des déchets, la  Cour de justice de l'Union européenne : se réfère à l'article 3 point 15 de la directive 2008/98 du 19 novembre 2008 relative aux déchets.

Elle en déduit que la première condition de qualification d'une opération de valorisation tient à son "résultat principal" qui doit être que les déchets considérés servent à des fins utiles en remplaçant d'autres matières qui auraient été utilisées à des fins particulières :

"37. Or, l'article 3, point 15, de la directive 2008/98 définit notamment la « valorisation » des déchets comme l'opération dont le résultat principal est que les déchets considérés servent à des fins utiles en remplaçant d'autres matières qui auraient été utilisés à une fin particulière. Le considérant 19 de ladite directive s'inscrit dans une même perspective lorsqu'il précise que la notion de « valorisation » se distingue, au niveau des incidences environnementales, de la notion d'« élimination » par le biais d'une substitution de ressources naturelles dans l'économie."

Ce "résultat principal" doit être également l' "objectif principal" de l'opération :

"38. Ainsi, il y a lieu de considérer que cette définition correspond à celle développée dans la jurisprudence de la Cour, selon laquelle la caractéristique essentielle d'une opération de valorisation de déchets réside dans le fait que son objectif principal est que les déchets puissent remplir une fonction utile, en se substituant à l'usage d'autres matériaux qui auraient dû être utilisés pour remplir cette fonction, ce qui permet de préserver les ressources naturelles (arrêt du 27 février 2002, ASA, C‑6/00, EU:C:2002:121, point 69)."

Et cet objectif principal de l'opération de valorisation doit être l'économie de ressources naturelles :

"39. Il s'ensuit que l'économie des ressources naturelles doit être l'objectif principal de l'opération de valorisation. Inversement, lorsque l'économie de matières premières n'est qu'un effet secondaire d'une opération dont la finalité principale est l'élimination des déchets, elle ne saurait remettre en cause la qualification de cette opération comme opération d'élimination (voir, en ce sens, arrêt du 13 février 2003, Commission/Luxembourg, C‑458/00, EU:C:2003:94, point 43)."

L'arrêt apporte, en outre, les précisions suivantes qui doivent retenir l'attention

• les listes d'opérations d'élimination et de valorisation de déchets identifiées aux annexes I et II de la directive 2008/98, ne sont pas exhaustives (point 40) ;
• une même opération ne peut être qualifiée simultanément d'élimination et de valorisation (point 41).

B. Les deux conditions cumulatives de qualification d'une opération de valorisation de déchets

Première condition : l'opération de comblement aurait été réalisée même sans ces déchets (autres que ceux d'extraction). Pour la Cour, ce n'est pas l'utilisation de déchets en particulier qui doit la finalité de l'opération de comblement pour que celle-ci puisse être qualifiée d'opération de valorisation :

"43. Tel peut être le cas si, d'une part, il est acquis que le comblement de ladite carrière aurait été réalisé même dans l'hypothèse où de tels déchets n'auraient pas été disponibles et où il aurait, dès lors, été nécessaire de recourir à d'autres matériaux (voir, par analogie, arrêt du 27 février 2002, ASA, C‑6/00, EU:C:2002:121, point 69)."

L'arrêt offre un exemple de cas : "Ainsi, par exemple, le fait que l'exploitant de la carrière en cause au principal acquiert ces déchets contre un paiement au profit du producteur ou du détenteur de ceux-ci peut indiquer que l'opération en cause a comme objectif principal la valorisation desdits déchets (voir, en ce sens, arrêt du 13 février 2003, Commission/Luxembourg, C‑458/00, EU:C:2003:94, point 44)."

Deuxième condition : les déchets (autres que ceux d'extraction) sont "adaptés". L'arrêt précise en effet :

"45. D'autre part, le comblement de la carrière en cause au principal ne pourra être considéré comme une opération de valorisation que si, selon l'état le plus récent des connaissances scientifiques et techniques, les déchets utilisés sont appropriés à cet effet."

L'arrêt précise qu'en conséquence, des déchets non inertes ou des déchets dangereux ne peut être considérés comme adaptés pour une opération de valorisation :

"47. En ce qui concerne le caractère approprié de l'utilisation des déchets autres que ceux d'extraction pour le comblement de la carrière en cause au principal, il ressort de l'article 3, paragraphes 1 et 2, deuxième à quatrième tirets, de la directive 1999/31 que des déchets non inertes ainsi que des déchets dangereux ne sont pas appropriés pour des travaux d'aménagement ou de réhabilitation et de remblai ou à des fins de construction. Ainsi, une telle utilisation des déchets non inertes ou dangereux ne saurait être considérée comme une valorisation et relève donc du champ d'application de cette directive."

Au terme de cette analyse et après avoir ainsi précisé les conditions de qualification d'une opération de valorisation de déchets, la réponse de la Cour de justice de l'Union européenne à la question préjudicielle posée par le Conseil d'Etat italien est la suivante :

"L'article 10, paragraphe 2, de la directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, concernant la gestion des déchets de l'industrie extractive et modifiant la directive 2004/35/CE, doit être interprété en ce sens qu'il n'a pas pour effet de soumettre aux prescriptions de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets, l'opération de comblement d'une carrière par des déchets autres que ceux d'extraction lorsque cette opération constitue une valorisation de ces déchets, ce qu'il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier."

On soulignera que la Cour ne se borne pas tout à fait à répondre à une question de droit mais anticipe quelque peu sur le jugement au fond de l'affaire dont est saisi le Conseil d'Etat italien.

L'arrêt précise en effet que, dans cette affaire, les déchets utilisés "comprennent probablement" des déchets non inertes et des déchets dangereux. Et la Cour n'en déduit pas simplement que l'opération en question relève de la directive 1999/31. Elle précise que ces déchets "ne sont pas appropriés à une opération de comblement qui ne devrait donc ne pouvoir qu'être réalisée que sous forme d'une opération de valorisation et non d'une opération d'élimination, laquelle suppose des installations spécialement prévues à cet effet. 

Arnaud Gossement

Avocat associé - Cabinet Gossement Avocats