Convention citoyenne pour le climat: un référendum est-il possible ?

La Convention citoyenne pour le climat a souhaité que soit organisé un référendum sur trois de ses propositions. En l'état actuel du droit, ce référendum ne peut pas être organisé. Le Président de la République pourrait annoncer prochainement la création puis l'organisation d’un "référendum consultatif". Analyse.

Le dimanche 21 juin 2020 les membres de la Convention citoyenne pour le climat ont voté une demande d'organisation d'un référendum sur trois de leurs propositions.

Ce 23 juin 2020, devant les députés, le Premier ministre n'a pas évoqué l'hypothèse du référendum. Il a précisé que les propositions de la Convention citoyenne pourraient être débattues au Parlement "et peut-être adoptées". Non sans avoir rappelé : "La convention citoyenne, ce n’est pas le Parlement. Ses propositions ne sont pas celles du Gouvernement. Le droit, notamment le droit constitutionnel, continue à s’appliquer et s’appliquera dans toute sa rigueur dès lors qu’il n’aura pas été modifié".   

Ce 24 juin 2020, devant les sénateurs, la ministre de la justice, Mme Nicole Belloubet a confirmé qu'il n'est pas possible d'organiser un référendum sur le crime d'écocide en l'état actuel du droit. Le compte rendu de la séance peut être lu ici. 

Comme le présent article le souligne : il en va sans doute de même pour les deux autres propositions de référendum de la Convention citoyenne pour le climat.  

I. Référendum décisionnel et référendum consultatif : les procédures existantes

Avant toute chose, pour bien comprendre les enjeux, il convient de distinguer le "référendum décisionnel", du "référendum consultatif". Généralement, le terme "référendum" est utilisé pour le seul "référendum décisionnel" : 

• Le "référendum décisionnel" a pour objet de soumettre un texte directement au vote aux électeurs et électrices. Si ces derniers votent en faveur de l’adoption de ce texte : il devient immédiatement une règle de droit.
• Le "référendum consultatif" a pour seul objet de recueillir l’avis des électeurs et électrices sur une question. L’avis ainsi exprimé ne lie pas l’Etat et peut donc rester sans suite.

Actuellement, les procédures de référendum décisionnel qui permettraient d'interroger les électeurs sur une matière environnementale sont les suivantes :

A. Le référendum national sur un projet de loi (article 11 de la Constitution)

L'article 11 de la Constitution dispose  : "Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux Assemblées, publiées au Journal Officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. (...). 

Aux termes de ces dispositions : le Président de la République peut organiser un référendum aux conditions suivantes : 

• le référendum doit porter sur un projet de loi et non sur une simple question déconnectée de tout projet de loi ;
• le référendum ne peut porter que sur certaines matières limitativement énumérées : la matière pénale n'en fait pas partie. 

Il importe de préciser que le champ d'application de l'article 11 a été étendu à la politique environnementale par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République. Plus précisément, cette extension procède d'un amendement défendu par le député Bertrand Pancher en 1ère lecture.

Au cours des débats parlementaires sur cet amendements, il n'a pas été question d'étendre la notion de "politique environnementale à la politique pénale. Par ailleurs, l'article 34 de la Constitution relatif au domaine de la loi, distingue bien les politiques pénales et environnementale : 

• d'une part, la loi "fixe les règles" relatives à "la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; la procédure pénale ; l'amnistie ; la création de nouveaux ordres de juridiction et le statut des magistrats"
• d'autre part, "la loi détermine les principes fondamentaux" : "de la préservation de l'environnement" ;

Revenir sur cette distinction suppose de réviser la rédaction de cet article 34.

B. Le référendum national sur un projet de révision de la Constitution (article 89 de la Constitution)

L'article 89 de la Constitution dispose : "L'initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement. Le projet ou la proposition de révision doit être examiné dans les conditions de délai fixées au troisième alinéa de l'article 42 et voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum. (...)"

Aux termes de ces dispositions, un référendum peut être organisé pour réviser le texte de la Constitution. Toutefois, ce référendum ne peut être engagé sans l'accord des deux assemblées : Assemblée nationale et Sénat. 

Pour être précis, un référendum a déjà été organisé sur le fondement de l'article 11 et non de l'article 89 pour réviser la Constitution. En 1962, le général de Gaulle a en effet soumis à référendum, sur le fondement de l'article 11 de la Constitution, un projet de révision de l'article 6 de la Constitution afin de prévoir l'élection du Président de la République au suffrage universel direct. Toutefois, ce choix a suscité une très vive controverse et n'a été possible qu'en  raison de circonstances historiques très particulières. Il est peu probable que l'actuel président de la République procède ainsi. 

C. Le référendum local (article 72-1 de la Constitution)

Un référendum local peut être organisé, non par le Gouvernement, mais par une collectivité territoriale et uniquement sur un dossier relevant de sa compétence (cf. Cour administrative d’appel de Versailles, 23 octobre 2008, n°08VE01555).

Pour mémoire, l’objet du référendum local est actuellement défini à l’article LO1112-1 du code général des collectivités territoriales : "L'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale peut soumettre à référendum local tout projet de délibération tendant à régler une affaire de la compétence de cette collectivité." Une collectivité territoriale ne peut donc pas soumettre à référendum un projet de délibération qui ne relève pas de sa compétence.

Par ailleurs, l’article LO1112-2 du même code précise : "L'exécutif d'une collectivité territoriale peut seul proposer à l'assemblée délibérante de cette collectivité de soumettre à référendum local tout projet d'acte relevant des attributions qu'il exerce au nom de la collectivité, à l'exception des projets d'acte individuel." Le lien entre la compétence de l’exécutif de la collectivité territoriale organisatrice et le projet de délibération qui sera soumis à référendum doit être certain.

D. La consultation locale des électeurs (article L.1112-15 du code général des collectivités territoriales)

Une procédure de simple consultation des électeurs peut être organisée par une collectivité territoriale sur un dossier relevant de sa compétence. L’initiative de la consultation peut appartenir aux électeurs eux-mêmes, comme en dispose l’article L.1112-16 du code général des collectivités territoriales. Aux termes d'une consultation locale, les électeurs émettent un simple avis.   

E. La consultation locale en matière d'environnement (article L.123-20 du code de l'environnement)

Plusieurs textes ont été publiés en 2016 pour permettre l'organisation d'une consultation locale des électeurs sur l’avenir du projet d’aéroport de Notre-Dame des Landes :

• L’ordonnance n°2016-488 du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement (JORF n°0095 du 22 avril 2016)
• Le décret n°2016-491 du 21 avril 2016 relatif à la consultation locale sur les projets susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement (JORF n°0095 du 22 avril 2016)
• Le décret n°2016-503 du 23 avril 2016 relatif à la consultation des électeurs des communes de la Loire-Atlantique sur le projet de transfert de l'aéroport de Nantes-Atlantique sur la commune de Notre-Dame-des-Landes (JORF n°0097 du 24 avril 2016

Cette procédure de consultation locale peut être organisée par le Gouvernement mais présente les limites suivantes :

• la consultation ne peut être organisée que localement
• le résultat du vote est consultatif : il n'engage pas le Gouvernement

II. Les trois propositions de référendum de la Convention citoyenne pour le climat

Le 21 juin 2020, les 150 membres de la Convention citoyenne pour le climat ont adopté un paquet de propositions et souhaité que trois d’entre elles soient soumises à référendum.

• La première proposition consiste à réviser la Constitution pour modifier la rédaction de son préambule.

La convention citoyenne pour le climat propose ici d’ajouter un deuxième alinéa nouveau au préambule (le 2e alinéa devenant le 3e) ainsi rédigé : "La conciliation des droits, libertés et principes qui en résultent ne saurait compromettre la préservation de l’environnement, patrimoine commun de l’humanité".

• La deuxième proposition prévoit de réviser la Constitution pour modifier la rédaction de son article 1er

La Convention propose d’ajouter un troisième alinéa nouveau à l’article 1er , ainsi rédigé : « La République garantit la préservation de la biodiversité, de l'environnement et lutte contre le dérèglement climatique. »

• La troisième proposition a pour objet d’inscrire le crime d’écocide dans la loi.

Il y a donc : deux propositions de révision de la Constitution et une proposition d’adoption d’une loi.

• Les deux premières propositions supposent l’organisation d’un référendum constitutionnel sur le fondement de l’article 89 de la Constitution (cf. notre analyse de ces propositions, sur le fond)
• La troisième proposition appelle un référendum législatif, destiné à l’adoption d’un projet de loi sur le crime d'écocide. 

III. Sur la possibilité d'un référendum relatif aux trois propositions de la Convention citoyenne pour le climat

En l'état actuel du droit et de l'opposition du Sénat, aucune des trois propositions de référendum de la Convention citoyenne pour le climat ne peut être soumise à un référendum organisé sur le fondement des articles 11 ou 89 de la Constitution. 

A. Sur les propositions de référendum constitutionnel relatives à la rédaction du préambule et de l'article 1er de la Constitution

Ces deux propositions appellent une révision de la Constitution et, par conséquent, un référendum organisé sur le fondement de l'article 89 de la Constitution. Ce qui suppose l'accord du Sénat. Or, le Sénat s'est, jusqu'à présent opposé aux projets de révision constitutionnelle du Président de la République.

Le projet de loi constitutionnelle relatif, notamment, à la révision de l'article 1er de la Constitution a été abandonné à deux reprises : 

• Le 9 mai 2018, le Gouvernement a déposé à l'Assemblée nationale un premier projet de loi constitutionnelle "pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace" dont l'article 2 prévoyait d'ajouter une référence l’action contre les changements climatiques" à l'article 34 de la Constitution. Pour mémoire, cet article 34 définit le domaine d'intervention, c'est à dire la liste des matières pour lesquelles le Parlement peut légiférer. Cette proposition de révision étant purement symbolique car l'article 34 faisait déjà état de l'environnement, lequel comprend bien entendu le climat. En commission des lois, les députés ont finalement adopté un amendement du rapporteur prévoyant d'inscrire la phrase suivante à l'article 1er de la Constitution "Elle [la France] agit pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre le changement climatique". Ce projet de loi constitutionnelle a finalement été retiré par le Gouvernement le 29 août 2019.
• Le 29 août 2019, le Gouvernement a déposé un deuxième projet de loi constitutionnelle "pour un renouveau de la vie démocratique". L'article 1er de ce projet de loi prévoyait d'inscrire la phrase suivante à l'article 1er de la Constitution : "Elle favorise la préservation de l’environnement, la diversité biologique et l’action contre les changements climatiques." Le verbe "favoriser" a été préféré au terme "agir" qui figurait dans l'avant-projet de loi et dans le précédent projet de loi constitutionnelle.

Ce projet de révision de la Constitution ayant échoué à deux reprises, il est peu probable que le Gouvernement dépose un troisième projet de loi constitutionnelles aux mêmes fins.

B. Sur la proposition de référendum législatif relative au crime d'écocide

• Première difficulté : l'article 11 de la Constitution prévoit que le référendum ne peut porter que sur certaines matières : "(...) tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions.

La matière pénale en est exclue comme de nombreux constitutionnalistes l'ont dores et déjà souligné. Il n'est donc pas possiible d'organiser un référendum sur l'écocide en l'état actuel de la rédaction de l'article 11 de la Constitution. Il faudrait considérablement maltraiter l'interprétation de l'article 11 pour considérer que l'inscription 

• Deuxième difficulté : soumettre au référendum la proposition de créer un crime d'écocide reviendrait à présenter aux électeurs un texte illégal, de l'avis des juristes mêmes de la Convention citoyenne pour le climat.

Même adopté par référendum, la légalité de ce texte pourrait  être ultérieurement questionnée devant le juge. Il serait donc nécessaire que le Gouvernement retravaille le texte avant de le soumettre au référendum. Plus encore, il serait nécessaire qu'il fasse d'abord voter une loi qui donne une définition au concept de "limites planétaires" pour pouvoir ensuite soumettre à référendum un projet de loi relatif au crime d'écocide pour dépassement desdites limites planétaires. 

Ce 24 juin 2020, devant les sénateurs, la ministre de la justice, Mme Nicole Belloubet a confirmé qu'il n'est pas possible d'organiser un référendum sur le crime d'écocide en l'état actuel du droit. 

IV. Le projet d'un "référendum consultatif"

Le 10 janvier 2020, devant la Convention citoyenne pour le climat, le président de la République a fait part de son projet pour donner un débouché aux propositions votées par ses 150 membres : soit ils rédigent un projet de loi complet et il pourra être soumis à référendum, soit ils rédigent une série de propositions et elles pourront être soumises à un "référendum consultatif".

A la suite de cette allocution présidentielle, la presse s'est faite l'écho de la préparation d'un projet de loi que le Président de la République pourrait présenter à la suite de la présentation des conclusions de la Convention citoyenne pour le climat, pour créer une nouvelle procédure de "référendum consultatif". 

En effet, le "référendum national consultatif" n'existe pas encore en droit. Il conviendrait donc de voter une nouvelle loi destinée à créer cet outil de consultation directe des électeurs. 

Il serait alors nécessaire : 

• que le Gouvernement dépose un projet de loi au Parlement pour créer cette procédure ;
• qu'une liste de questions soit définie ;
• que la procédure soit ensuite engagée mais elle ne pourrait aboutir qu'à l'expression d'un avis. Ce qui ne correspondrait pas à une "reprise sans filtre" des propositions de la Convention citoyenne pour le climat. 

Les professeurs Anne Levade et Bastien François se sont inquiétés d'une telle initiative : "Si l’on peut savoir gré au président de la République d’avoir osé, à une échelle inconnue en France, associer les citoyens à la décision politique, c’est un bien mauvais service qu’il rendrait à la démocratie en mettant en œuvre un référendum consultatif. Car le risque qu’il prendrait serait de bouleverser les fondements de notre démocratie en portant atteinte au principe même de souveraineté, réduit alors à la simple compétence à opiner, tout en rabaissant plus encore le rôle du Parlement".

Arnaud Gossement

Avocat associé - Cabinet Gossement Avocats