Contentieux de l'urbanisme : publication du décret du 17 juillet 2018 destiné à accélérer le traitement des recours

Résumé Le décret n°2018-617 du 17 juillet 2018 comporte les dispositions suivantes :

1. Création d'une obligation de confirmation de la requête au fond en cas de rejet de la requête en référé : l'auteur d'une requête en annulation dirigée contre une décision administrative doit confirmer son maintien en cas de rejet de sa requête en référé suspension (art. R.612-5-2 du code de justice administrative) ;

2. Prolongation jusqu'au 31 décembre 2022 de la suppression de l'appel pour certains contentieux d'urbanisme

3. Modification du régime de la preuve de l'intérêt à agir de l'auteur d'un recours contre un permis de construire

4. Cristallisation automatique des moyens dans le cadre des recours formés contre une autorisation d'urbanisme

5. Obligation de mentionner la date d'affichage en mairie de l'avis de dépôt de ladite demande, dans la décision prise par l'administration

6. Limitation à dix mois du délai de jugement des recours dirigés contre une autorisation d'urbanisme est fixé à dix mois

7. Réduction du délai de recours après achèvement d'un an à six mois

8. Codification de la possibilité d'obtenir une attestation de non recours

Introduction

Le décret n°2018-617 du 17 juillet 2018 comporte une nouvelle série de dispositions destinées à accélérer le traitement par le juge administratif des recours dirigés contre des autorisations d'urbanisme. Il fait suite au rapport du groupe de travail présidé par Christine Maugüé, conseillère d'Etat, intitulé "Propositions pour un contentieux des autorisations d'urbanisme plus rapide et plus efficace".

Il est top tôt pour savoir si ces nouvelles mesures permettront de réduire sensiblement le volume et la durée d'instruction des recours. Il est cependant regrettable qu'elles n'intéressent, pour la plupart, que le contentieux de l'urbanisme alors que nombre de projets supposent la délivrance d'autorisations relevant d'autres polices.

Les juristes et avocats qui pratiquent le contentieux de l'urbanisme - qu'ils défendent ou non des porteurs de projets - devront plus particulièrement faire attention aux mesures suivantes, soit pour éviter, soit pour obtenir le rejet d'un recours :

- La confirmation du maintien d'une requête en annulation après rejet d'une requête en référé suspension doit intervenir dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance de rejet ;

- La requête contre une autorisation d'urbanisme doit être accompagnée d'un acte justifiant du caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant. S'il s'agit d'une association, son recours devra être accompagné d'une part, de ses statuts et d'autre part, du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture.

- Les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense (sauf report de la date de cristallisation par la juridiction).

- le délai de recours après achèvement est réduit d'un an à six mois

A noter : le projet de loi ELAN, actuellement examiné au Parlement, devrait créer de nouvelles mesures destinées à accélérer le traitement des recours, principalement en matière d'urbanisme.

I. L'obligation de confirmation du recours en annulation en cas de rejet du référé-suspension

L'auteur d'une requête (au fond) tendant à l'annulation d'une décision administrative peut également déposer une requête en référé tendant à la suspension en urgence de l'exécution de cette même décision.

Le décret n°2018-617 du 17 juillet 2018 créé une nouvelle obligation à la charge de l'auteur d'un recours : en cas de rejet de sa requête en référé suspension, il devra confirmer le maintien de sa requête en annulation. S'il ne le fait pas, il pourra être réputé s'être désisté d'office de sa requête, laquelle sera donc rejetée.

L'article 2 du décret n°2018-617 du 17 juillet 2018 créé un nouvel article R.612-5-2 au sein du code de justice administrative ainsi rédigé :

"En cas de rejet d'une demande de suspension présentée sur le fondement de l'article L. 521-1 au motif qu'il n'est pas fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision, il appartient au requérant, sauf lorsqu'un pourvoi en cassation est exercé contre l'ordonnance rendue par le juge des référés, de confirmer le maintien de sa requête à fin d'annulation ou de réformation dans un délai d'un mois à compter de la notification de ce rejet. A défaut, le requérant est réputé s'être désisté.
"Dans le cas prévu au premier alinéa, la notification de l'ordonnance de rejet mentionne qu'à défaut de confirmation du maintien de sa requête dans le délai d'un mois, le requérant est réputé s'être désisté."

Avant toute chose, il convient de souligner que le champ d'application de cet article ne se borne pas au contentieux de l'urbanisme en particulier mais intéresse le contentieux administratif en général.

Aux termes de ces nouvelles dispositions, l'auteur d'une requête tendant à l'annulation d'une décision administrative dirigé contre une décision administrative doit conformer le maintien de sa requête au fond en cas de rejet de sa requête

Les conditions d'opposabilité de l'obligation de confirmation. Toutefois, le requérant n'est tenu de procéder à cette confirmation que lorsque certaines conditions sont réunies:

- Sa demande de suspension doit avoir été rejetée au motif qu'elle ne fait pas état "d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision",

- L'ordonnance de rejet de la demande de suspension ne doit pas avoir fait l'objet d'un pourvoi en cassation.

Ainsi, l'auteur d'une requête en annulation dont la demande de suspension a été rejetée pour irrecevabilité ou défaut d'urgence n'est pas tenu de confirmer le maintien de sa requête en annulation. Or, les décisions de rejet des requêtes en référé suspension sont très souvent motivées par le défaut de preuve de l'urgence à suspendre. En outre, si l'ordonnance de rejet de la demande de suspension est l'objet d'un pourvoi: le requérant n'est pas davantage tenu de confirmer le maintien de sa requête en annulation.

La conséquence du non respect de l'obligation de confirmation lorsqu'elle est opposable. Enfin et surtout, il convient de s'intéresser à la conséquence du non respect de cette obligation de confirmation.

En effet, à supposer que les conditions d'opposabilité de l'obligation de confirmation soient réunies, il appartiendra au juge administratif saisi d'inviter à confirmer le maintien de sa requête en annulation? Cette invitation sera exprimée dans la lettre de notification de l'ordonnance de rejet :

"Dans le cas prévu au premier alinéa, la notification de l'ordonnance de rejet mentionne qu'à défaut de confirmation du maintien de sa requête dans le délai d'un mois, le requérant est réputé s'être désisté."

Aucune conséquence n'est attachée au défaut de mention de l'obligation de confirmation dans la lettre de notification de l'ordonnance de rejet. Si cette mention est bien faite, le requérant dispose alors d'un délai d'un mois pour confirmer le maintien de sa requête en annulation. S'il ne le fait pas, il est réputé s'être désisté : la requête est alors rejetée à expiration de ce délai.

La portée de cette obligation de confirmation est donc assez réduite. Son exécution est en effet subordonnée à la réunion de plusieurs conditions et sa seule conséquence est d'appeler le requérant à opérer cette confirmation. En réalité, ce n'est sans doute qu'en cas d'oubli du délai de confirmation par le requérant que son recours sera rejeté.

II. La prolongation jusqu'au 31 décembre 2022 de la suppression de l'appel pour certains contentieux d'urbanisme

Le tribunal administratif peut être appelé à statuer en premier et dernier ressort sur des recours dirigés contre des autorisations d'urbanisme délivrées dans des zones tendues. Cette expérimentation devait prendre fin le 1er décembre 2018. Cette date est repoussée au 31 décembre 2022.

L'article R. 811-1-1 du code de justice administrative est désormais ainsi rédigé :

"Les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort sur les recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d'habitation ou contre les permis d'aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d'une des communes mentionnées à l'article 232 du code général des impôts et son décret d'application.

Les dispositions du présent article s'appliquent aux recours introduits entre le 1er décembre 2013 et le 1er décembre 2018 31 décembre 2022."

III. La modification du régime de la preuve de l'intérêt à agir de l'auteur d'un recours contre un permis de construire

Il est ainsi rétabli après l'article R. 600-3, un article R. 600-4 rédigé comme suit :

"Art. R. 600-4. - Les requêtes dirigées contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées du titre de propriété, de la promesse de vente, du bail, du contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation, du contrat de bail, ou de tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant.

Lorsqu'elles sont introduites par une association, ces mêmes requêtes doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées des statuts de celle-ci, ainsi que du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture.

Le présent article n'est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire."

Ainsi ce nouvel article R. 600-4 vient encadrer la recevabilité des requêtes dirigées contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le code de l'urbanisme, en imposant la production de pièces justifiant de l'intérêt à agir du requérant.

En premier lieu, auparavant, la recevabilité des recours des tiers était admise dès lors qu'ils disposaient de la qualité de voisin. Or, cette grande ouverture du prétoire a, semble-t-il, permis certaines pratiques abusives.

C'est la raison pour laquelle le législateur a renforcé le contrôle de l'appréciation de l'intérêt à agir du requérant tiers aux termes de l'ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l'urbanisme et de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme :

"Une personne autre que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n'est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien qu'elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d'une promesse de vente, de bail, ou d'un contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation."

Le recours du tiers n'est donc possible "que si la construction, l'aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d'occupation, d'utilisation ou de jouissance du bien » du requérant "régulier". Ainsi, tout requérant doit prouver qu'il est affecté directement dans la jouissance de son bien et que le bien est occupé de façon régulière.

Le nouvel article R. 600-4 du code de l'urbanisme revient sur cette notion de « requérant régulier » et prévoit que les requêtes doivent désormais être accompagnées d'un acte justifiant du caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant.

Ce nouvel article précise qu'il peut s'agir d'un titre de propriété, d'une promesse de vente, d'un contrat préliminaire précédant une vente et mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation, d'un contrat de bail ou encore de tout acte de nature à établir le caractère régulier de l'occupation ou de la détention du bien par le requérant.

A défaut, les requêtes qui ne seront pas accompagnées de ce justificatif seront déclarées irrecevables :

"Art. R. 600-4. - Les requêtes dirigées contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées du titre de propriété, de la promesse de vente, du bail, du contrat préliminaire mentionné à l'article L. 261-15 du code de la construction et de l'habitation, du contrat de bail, ou de tout autre acte de nature à établir le caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant.
Lorsqu'elles sont introduites par une association, ces mêmes requêtes doivent, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées des statuts de celle-ci, ainsi que du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture.
Le présent article n'est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire."

En deuxième lieu, l'intérêt à agir d'une association à l'encontre d'une décision d'urbanisme s'apprécie au regard, d'une part, de son objet social tel que défini par ses statuts et d'autre part, de la publication de ses statuts (Cf. Conseil d'Etat, 29 mars 2017, Association « Garches est à vous », n° 395419).

Pour rappel, seule une association rendue publique, c'est-à-dire dont les statuts ont été publiés, peut exercer une action en justice.

Sur ce point, l'article L. 600-1-1 du code de l'urbanisme précise qu'une association est recevable à agir contre une décision d'urbanisme uniquement si elle a été constituée antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire :

"Une association n'est recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire."

Le nouvel article R. 600-4 du code de l'urbanisme revient donc sur cette obligation faite aux associations de démontrer le bien-fondé de leur demande et prévoit que les requêtes introduites par une association doivent désormais être accompagnées d'une part, des statuts de l'association et d'autre part, du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture.

Il convient de noter que le non-respect de cette nouvelle exigence est sanctionné par l'irrecevabilité de la requête.

En dernier lieu, il est précisé que ces nouvelles modalités ne sont pas applicables lorsque le pétitionnaire est à l'origine de la requête.

Par conséquent, les requêtes dirigées contre des décisions intervenues après le 1er octobre 2018 devront, à peine d'irrecevabilité, être accompagnées d'un acte de nature à établir le caractère régulier de l'occupation ou de la détention du bien par le requérant, ou, si le requérant est une association, des statuts et du récépissé attestant de sa déclaration en préfecture.

IV. L'obligation de mentionner la date d'affichage en mairie de l'avis de dépôt de ladite demande, dans la décision prise par l'administration

Le décret publié impose à l'administration de mentionner, au sein d'une décision prise sur une demande d'autorisation d'urbanisme, la date d'affichage en mairie de l'avis de dépôts de ladite demande.

Cette mention devra apparaître dans la décision d'autorisation ou de non opposition. L'article R.424-5 du code de l'urbanisme est désormais ainsi rédigé :

"En cas d'autorisation ou de non-opposition à déclaration préalable, la décision mentionne la date d'affichage en mairie de l'avis de dépôt prévu à l'article R.423-6.

Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée.

Il en est de même lorsqu'une dérogation ou une adaptation mineure est accordée."

Cette mention devra également apparaître dans le certificat de permis tacite ou de non opposition à déclaration préalable. L'article R.424-13 du code de l'urbanisme précise désormais :

"En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit.

Ce certificat mentionne la date d'affichage en mairie de l'avis de dépôt prévu à l'article R.* 423-6.

En cas de permis tacite, ce certificat indique la date à laquelle le dossier a été transmis au préfet ou à son délégué dans les conditions définies aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales"

V. La cristallisation automatique des moyens dans le cadre des recours formés contre une autorisation d'urbanisme

L'article R. 611-7-1 du code de justice administrative donne la possibilité à la juridiction de fixer, de sa propre initiative, par ordonnance, la date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux.

Le décret publié fait revenir la cristallisation des moyens au sein du code de l'urbanisme. L'article R. 600-5 du code de l'urbanisme ainsi créé établit un régime dérogatoire au code de justice administrative pour les recours formés contre les décisions d'occupation ou d'utilisation du sol délivrées en application du code de l'urbanisme.

Il prévoit que :

"Par dérogation à l'article R. 611-7-1 du code de justice administrative, et sans préjudice de l'application de l'article R. 613-1 du même code, lorsque la juridiction est saisie d'une requête relative à une décision d'occupation ou d'utilisation du sol régie par le présent code, ou d'une demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant une telle décision, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense. Cette communication s'effectue dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l'article R. 611-3 du code de justice administrative.
Le président de la formation de jugement, ou le magistrat qu'il désigne à cet effet, peut, à tout moment, fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens lorsque le jugement de l'affaire le justifie.
Le présent article n'est pas applicable aux décisions contestées par le pétitionnaire."

Aux termes de ces dispositions, les parties ne pourront plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à la suite de la communication aux parties du premier mémoire en défense.

Le texte prévoit aussi la possibilité laissée à la juridiction de pouvoir aménager cette date automatique de cristallisation des moyens lorsque des circonstances particulières rattachées au jugement de l'affaire le justifient.

Cet article est applicable aux requêtes enregistrées à compter du 1er octobre 2018.

VI. Le délai de jugement des recours dirigés contre une autorisation d'urbanisme est fixé à dix mois

Le décret ici commenté crée un nouvel article R. 600-6 au sein du code de l'urbanisme, qui arrête un délai dans lequel le juge administratif doit statuer sur les recours dirigés contre les permis de construire portant sur un bâtiment de plus de deux logements ou les permis d'aménager un lotissement :

"Le juge statue dans un délai de dix mois sur les recours contre les permis de construire un bâtiment comportant plus de deux logements ou contre les permis d'aménager un lotissement.
La cour administrative d'appel statue dans le même délai sur les jugements rendus sur les requêtes mentionnées au premier alinéa."

Le délai fixé est de 10 mois. Il concerne les tribunaux administratifs, mais aussi les cours administratives d'appel amenée à statuer sur les requêtes d'appel concernant les permis visés par cette disposition.

Relevons que le non-respect de ce délai n'est assorti d'aucune conséquence.

VII. La codification de la possibilité d'obtenir une attestation de non recours

Le décret publié codifie la possibilité, déjà existante en pratique mais peu encadrée, de demander et d'obtenir une attestation de non recours vis-à-vis d'une autorisation d'urbanisme.

Le nouvel article R. 600-6 du code de l'urbanisme créé prévoit que :

"Toute personne peut se faire délivrer par le greffe de la juridiction devant laquelle un recours est susceptible d'être formé contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, ou contre un jugement portant sur une telle décision, un document qui, soit atteste de l'absence de recours contentieux ou d'appel portant sur cette décision devant cette juridiction, soit, dans l'hypothèse où un recours ou un appel a été enregistré au greffe de la juridiction, indique la date d'enregistrement de ce recours ou de cet appel.
Toute personne peut se faire délivrer par le secrétariat de la section du contentieux du Conseil d'Etat un document attestant de l'absence de pourvoi contre un jugement ou un arrêt relatif à une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code ou, dans l'hypothèse où un pourvoi a été enregistré, indiquant la date d'enregistrement de ce pourvoi."

A la demande du bénéficiaire de l'autorisation d'urbanisme, le Tribunal administratif, la Cour administrative d'appel, ou le Conseil d'Etat délivre :

- Soit, à la date de sa délivrance, une attestation de non recours contentieux ;

- Soit la date d'enregistrement du recours s'il a été formé.

L'obligation pour les greffes des juridictions administratives de délivrer un tel certificat de non recours constitue une avancée car, dans la pratique, tous les greffes ne délivraient pas de tels certificats. Il convient toutefois de ne pas surestimer l'intérêt de ce certificat car celui-ci ne peut jamais garantir tout à fait qu'aucun recours ne sera jamais plus déposé. Ledit certificat est délivré à un instant T en l'état du droit applicable à cette date.

VIII. La modification du champ d'application de l'obligation de notification du recours contre une décision prise en matière d'urbanisme

L'article R.600-1 du code de l'urbanisme sera désormais ainsi rédigé :

"En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou un permis de construire, d'aménager ou de démolir ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif.

La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours.

La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux."

IX. La réduction du délai de recours après achèvement de la construction

Ce délai de recours - à distinguer du délai de recours à compter de l'affichage de la décision - est réduit d'un an à six mois.

L'article R.600-3 du code de l'urbanisme est ainsi modifié :

"Aucune action en vue de l'annulation d'un permis de construire ou d'aménager ou d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable n'est recevable à l'expiration d'un délai d'un an de six mois à compter de l'achèvement de la construction ou de l'aménagement.

Sauf preuve contraire, la date de cet achèvement est celle de la réception de la déclaration d'achèvement mentionnée à l'article R. 462-1."

Arnaud Gossement - avocat associé

Florian Ferjoux - avocat collaborateur - référent du cabinet pour le droit de l'urbanisme

Laura Picavez - juriste, élève avocate

Cabinet Gossement Avocats