Climat : l'administration peut refuser la délivrance d'un permis exclusif de recherches d'hydrocarbures pour un "motif d'intérêt général" qui s'attache à la "limitation du réchauffement climatique" (Conseil d'Etat, 24 juillet 2024, n°471782)

Résumé

Commentaire

I. Rappel des faits et de la procédure

3 mars 2014 : la société X a sollicité la délivrance d'un permis exclusif de recherches d'hydrocarbures liquides ou gazeux. En l'absence de réponse expresse, cette demande a été implicitement rejetée. 

20 juin 2017 : par une décision de ce jour, le ministre de la transition écologique et solidaire et le ministre de l'économie et des finances ont expressément rejeté cette demande. 

22 juillet 2020 : jugement par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a, sur la demande de la société X et après avoir retenu que la décision du 20 juin 2017 s'était substituée à la décision implicite de rejet, annulé cette décision. 

29 décembre 2022 : arrêt par lequel la cour administrative d'appel de Nancy a rejeté l'appel formé par la ministre contre ce jugement. Le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires a introduit, devant le Conseil d'Etat, un pourvoi en cassation à l'encontre de cet arrêt.

24 juillet 2024 : décision par laquelle le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt objet du pourvoi et renvoyé l'affaire devant la cour administrative d'appel de Nancy.

II. La consécration du "motif d'intérêt général" relatif à la limitation du réchauffement climatique

Aux termes de sa décision rendue ce 24 juillet 2024, le Conseil d'Etat

- a consacré un motif d'intérêt général qui s'attache à la limitation du réchauffement climatique, lequel comprend notamment le respect par la France de ses engagements nés de l'accord de Paris de 2015

- a consacré la possibilité pour l'administration de rejeter une demande de permis exclusif de recherches d'hydrocarbures, pour ce motif d'intérêt général.

A. De l'objectif d'intérêt au motif d'intérêt général de limitation du réchauffement climatique

Le code minier. La décision ici commentée comporte, à son point 2, un rappel des dispositions du code minier qui énoncent les conditions de délivrance des permis exclusif de recherches. Il est important de noter d'ores et déjà que ces dispositions, ne font pas état, directement, de la lutte contre le changement climatique et n'indiquent pas explicitement que l'administration peut refuser une demande de permis exclusif de recherches pour ce motif précis. 

- L'article L.122-1 du code minier définit l'objet du permis exclusif de recherches (PER) : "Le permis exclusif de recherches de substances concessibles confère à son titulaire l'exclusivité du droit d'effectuer tous travaux de recherches dans le périmètre qu'il définit et de disposer librement des produits extraits à l'occasion des recherches et des essais". 

- L'article L. 122-2 du même code précise que le demandeur du permis doit démontrer ses capacités techniques et financières : "Nul ne peut obtenir un permis exclusif de recherches s'il ne possède les capacités techniques et financières nécessaires pour mener à bien les travaux de recherches et pour assumer les obligations mentionnées dans des décrets pris pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1 et aux articles L. 161-1 et L. 163-1 à L. 163-9. / Un décret en Conseil d'Etat définit les critères d'appréciation de ces capacités, les conditions d'attribution de ces titres ainsi que la procédure d'instruction des demandes". 

Aux termes de l'article L. 122-3 du même code, le PER est délivré après mise en concurrence pour cinq ans : "Le permis exclusif de recherches est accordé, après mise en concurrence, par l'autorité administrative compétente pour une durée initiale maximale de cinq ans". 

- Enfin, l'article L. 161-1 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée, comporte la liste des intérêts protégés par le code minier et qui doivent être respectés pour qu'un PER puisse être délivré : "Les travaux de recherches ou d'exploitation minière doivent respecter, sous réserve des règles prévues par le code du travail en matière de santé et de sécurité au travail, les contraintes et les obligations nécessaires à la préservation de la sécurité et de la salubrité publiques, de la solidité des édifices publics et privés, à la conservation des voies de communication, de la mine et des autres mines, des caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre ou maritime, et plus généralement à la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles particulièrement des intérêts mentionnés aux articles L. 211-1, L. 331-1, L. 332-1 et L. 341-1 du code de l'environnement, à la conservation des intérêts de l'archéologie, particulièrement de ceux mentionnés aux article L. 621-7 et L. 621-30 du code du patrimoine, ainsi que des intérêts agricoles des sites et des lieux affectés par les travaux et les installations afférents à l'exploitation. Ils doivent en outre assurer la bonne utilisation du gisement et la conservation de la mine".

Cet article L.161-1 du code minier autorise donc l'administration a vérifier si le projet objet du titre minier ou de l'autorisation de travaux demandée est conforme à l'intérêt qui s'attache à la protection de l'environnement : "et plus généralement à la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles particulièrement des intérêts mentionnés aux articles L. 211-1, L. 331-1, L. 332-1 et L. 341-1 du code de l'environnement"

L'objectif de développement durable et la lutte contre le changement climatique. Si l'article L.161-1 ne fait pas lui-même référence au changement climatique, il convient de souligner

- que la protection de l'environnement suppose certainement la prévention et l'adaptation au changement climatique

- qu'il comporte un renvoi à l'article L.211-1 du code de l'environnement, relatif à la police de l'eau et qui mentionne le changement climatique : "I.-Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique (...)". 

Il est exact que, postérieurement à la décision litigieuse, la loi du 22 août 2021 a consacré, à l'article L. 100-3 du code minier, un objectif, une référence à l'objectif de développement durable : "La gestion et la valorisation des substances minérales ou fossiles et des usages du sous-sol mentionnés au présent code sont d'intérêt général et concourent aux objectifs de développement durable des territoires et de la Nation". Or, l'objectif de développement durable suppose, pour être réalisé, un engagement dans la lutte contre le changement climatique, comme le prévoit l'article L.110-1 du code de l'environnement : "II. - L'objectif de développement durable, tel qu'indiqué au II est recherché, de façon concomitante et cohérente, grâce aux cinq engagements suivants : 1° La lutte contre le changement climatique (...)".

L'objectif d'intérêt général de limitation du réchauffement climatique. Surtout, on rappellera que le Conseil d'Etat a déjà consacré un objectif d'intérêt général de limitation du réchauffement climatique, dont la réalisation peut appeler une limitation de l'exercice de la liberté du commerce et de l'industrie.

Par une décision n°419316 du 27 juin 2018, le Conseil d'Etat a consacré l'existence d'un tel objectif "21. Comme il a été rappelé au point 5, le droit minier français repose sur un régime d'autorisation administrative, duquel ne découle aucun droit, pour les opérateurs concernés, à l'attribution d'un permis exclusif de recherches. Dès lors, la question de l'atteinte portée à la liberté du commerce et de l'industrie par les dispositions contestées, lesquelles sont au demeurant motivées par l'objectif d'intérêt général de limitation du réchauffement climatique et par la nécessité pour la France de respecter ses engagements pris au titre de l'Accord de Paris sur le climat, qui n'est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux" (nous soulignons). Toutefois, le Conseil d'Etat n'était pas ici directement saisi de la question de la légalité d'un refus de délivrance d'un titre minier mais d'une question prioritaire de constitutionnalité.

Par une décision n°421004 du 18 décembre 2019 (cf. notre commentaire), le Conseil d'Etat a confirmé cet objectif et : "6. A cet égard, en adoptant la mesure limitant au 1er janvier 2040 la durée des concessions de mines d'hydrocarbures, le législateur a entendu, ainsi qu'il ressort des travaux parlementaires préparatoires à la loi du 30 décembre 2017, poursuivre l'objectif d'intérêt général de limitation du réchauffement climatique et contribuer à respecter les engagements internationaux souscrits par la France au titre de l'Accord de Paris sur le climat. Si la société requérante soutient que la production d'hydrocarbures sur le territoire français a un impact environnemental beaucoup plus limité que leur importation et leur consommation en France, il ressort des pièces du dossier que la limitation du temps des concessions, eu égard à la très longue durée de validité des titres autorisant la recherche et l'exploitation des hydrocarbures sous l'empire de la législation antérieure à la loi du 30 décembre 2017, peut contribuer à permettre d'atteindre l'objectif poursuivi. Par ailleurs, si la société requérante soutient que l'article L. 111-12 porte une atteinte disproportionnée aux droits des opérateurs miniers dès lors qu'il ne distingue pas selon que l'usage des hydrocarbures est énergétique ou non énergétique, il ressort des pièces du dossier que l'objectif de lutte contre le changement climatique suppose de limiter l'exploitation des réserves d'hydrocarbures fossiles, quel que soit leur usage" (nous soulignons). Le Conseil d'Etat était ici saisi d'un recours en annulation, par un exploitant, d'un décret lui accordant une concession de mines d'hydrocarbures conventionnels liquides ou gazeux mais fixant son terme, selon lui, à trop brève échéance. La décision litigieuse n'était donc pas, à proprement parler, une décision de refus de délivrance d'un titre minier au motif de la contrariété du projet avec les exigences de l'objectif de lutte contre le changement climatique. 

Par sa décision n°471782 du 24 juillet 2024, le Conseil d'Etat n'a pas employé de nouveau les termes "objectif d'intérêt général" mais se réfère à ceux-ci "motif d'intérêt général" : 

"3. Il résulte des dispositions régissant le droit minier que l'Etat est seul habilité à délivrer des autorisations permettant d'explorer et d'exploiter les ressources naturelles du sous-sol relevant du régime des mines. Ce régime ne confère aucun droit à l'attribution d'un permis exclusif de recherches pour les opérateurs qui en font la demande alors même qu'ils justifieraient des capacités techniques et financières nécessaires pour mener à bien de tels travaux. Lorsque l'administration est saisie d'une demande tendant à la délivrance d'un tel permis, elle peut la rejeter en se fondant sur un motif d'intérêt général en rapport direct avec l'objet de l'autorisation en cause. S'agissant des permis de recherches d'hydrocarbures, la limitation du réchauffement climatique par la réduction des émissions de gaz à effet de serre et de la consommation des énergies fossiles constitue un tel motif. "

Ce point 3 appelle les observations suivantes. 

En premier lieu, le Conseil d'Etat a, en effet, employé les termes "motif d'intérêt général" et non "objectif d'intérêt général". A lire les conclusions du rapporteur public sous cette décision, il ne semble pas que cette variation de vocabulaire traduise une variation du raisonnement de 2018 à 2024. L'administration peut motiver une décision de refus par référence à l'intérêt général ou à l'objectif d'intérêt général qui s'attache à la limitation du réchauffement climatique. On soulignera cependant que la référence au "motif d'intérêt général" offre une plus grande souplesse et plasticité qu'un objectif dont le libellé serait "fixe". Le point 4 de la décision rendue ce 24 juillet 2024 en témoigne : le motif d'intérêt général jugé légal par le Conseil d'Etat est plus riche que le seul "objectif d'intérêt général de limitation du réchauffement climatique". Ce point 4, comme nous ne le verrons après, témoigne que l'administration peut faire entrer dans le périmètre de ce motif, notamment : 

- le respect des engagements de la France dans le cadre de l'accord de Paris sur le climat du 12 décembre 2015. 

- les orientations et objectifs de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte tendant notamment à promouvoir le développement des énergies renouvelables et à réduire les consommations d'énergie fossile.

En deuxième lieu, le contenu de ce motif tient à "la limitation du réchauffement climatique". Sur ce point, le vocabulaire retenu ne traduit pas la richesse de l'engagement de lutte contre le changement climatique inscrit à l'article L.110-1 du code de l'environnement. Le mot "changement" serait sans doute préférable à celui de "réchauffement" et la lutte contre le changement climatique ne se borne pas à la "limitation" d'un tel réchauffement.

En troisième lieu, comme le note le rapporteur public, cette solution ne signifie pas que l'administration sera toujours tenue de rejeter toute demande de PER pour ce motif d'intérêt général relatif à la limitation du réchauffement climatique : "Ce que nous vous proposons de juger ne revient pas à dire que l'administration pourrait toujours opposer un motif d'intérêt général à une demande".

En quatrième lieu : ce motif d'intérêt général peut-il être opposé à toute demande d'autorisation administrative- y compris par exemple une demande d'autorisation environnementale comprenant une autorisation d'exploiter une ICPE - ou bien la présente solution est elle cantonnée au seul droit minier ? Le point 3 précité commence par ces termes "S'agissant des permis de recherches d'hydrocarbures". Toutefois, ni le droit positif, ni les conclusions du rapporteur public ni cette décision du Conseil d'Etat ne permettent de considérer que le motif d'intérêt général relatif à la limitation du réchauffement climatique ne pourrait être opposé qu'aux seules demandes de permis exclusifs de recherches. L'objectif - ou le motif - est mentionné dans plusieurs codes et est en outre une composante d'un objectif plus large de protection de l'environnement (cf. par exemple article L.110-1 III du code de l'environnement). Au surplus, si un tel motif peut conduire l'administration à rejeter une demande de titre minier - qui n'autorise pas à lui seul de travaux impactants pour l'environnement - il semble logique de penser qu'il en va a fortiori de même pour une autorisation de travaux ou d'exploiter.

B. L'administration peut refuser de délivrer un titre minier au motif général de limitation du réchauffement climatique par la réduction des émissions de gaz à effet de serre et de la consommation des énergies fossiles

Dans l'affaire pour laquelle a été rendue la décision ici commentée, le Conseil d'Etat était donc saisi, pour la première fois à notre connaissance, d'une décision de refus de délivrance d'un titre minier au motif de la méconnaissance de ce motif d'intérêt général.

La décision rendue ce 24 juillet 2024 précise : 

"4. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, pour refuser le permis exclusif de recherches d'hydrocarbures sollicité par la société X, le ministre de la transition écologique et solidaire et le ministre de l'économie et des finances se sont fondés sur les choix de politique énergétique de la France résultant, d'une part, de ses engagements dans le cadre de l'accord de Paris sur le climat du 12 décembre 2015 et, d'autre part, des orientations et objectifs de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte tendant notamment à promouvoir le développement des énergies renouvelables et à réduire les consommations d'énergie fossile. Il résulte de ce qui a été dit précédemment qu'en jugeant que les ministres ne pouvaient rejeter la demande de la société X au seul motif que le projet méconnaissait les objectifs de cette politique énergétique, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit."

Cette analyse appelle, de notre part, les observations suivantes. 

A titre liminaire, on soulignera - comme l'a fait le rapporteur public dans ses conclusions sous cette décision, que le Conseil d'Etat autorise l'administration à refuser une autorisation pour un seul "motif d'intérêt général" (cf.dernier paragraphe du point 4 des conclusions).

En premier lieu le motif d'intérêt général qui est ici jugé légal est double. L'Etat était ici en droit de rejeter la demande de PER présentée en raison : 

- d'une part, de ses engagements dans le cadre de l'accord de Paris sur le climat du 12 décembre 2015 et, 

- d'autre part, des orientations et objectifs de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte tendant notamment à promouvoir le développement des énergies renouvelables et à réduire les consommations d'énergie fossile.

Ce motif d'intérêt général est donc constitué ici d'un motif tiré de l'objectif de limitation de l'augmentation de température moyenne à la surface du globe qui suppose une réduction des émissions de GES et d'un autre relatif à la production d'énergie : développement des énergies renouvelables et réduction des consommations d'énergie fossile. Il n'est pas besoin de souligner que la lutte contre le changement climatique appelle la réalisation aussi d'autres engagements et actions.

En deuxième lieu, comme cela a été précisé plus haut, il est probable que la jurisprudence à venir confirme que l'administration peut refuser d'autres demandes d'autorisation au motif d'intérêt général tenant à la limitation du réchauffement climatique.

En troisième lieu, même de manière indirecte, cette décision rendue le 24 juillet 2024 contribue à accroître la valeur juridique de l'objectif général de lutte contre le changement climatique. Rappelons que par deux arrêts n°20NC02931 et n°20NC02933 rendus le 29 décembre 2022 (cf. notre commentaire), la cour administrative d'appel de Nancy a confirmé l'illégalité des décisions par lesquelles la ministre chargée de l'écologie a refusé la délivrance de permis exclusifs de recherche d'hydrocarbures au titre du code minier à des sociétés de droit privé. La cour administrative d'appel de Nancy a notamment considéré que la ministre ne pouvait pas se fonder sur "l'impératif général de réduction de la dépendance des énergies fossiles" énoncé par la loi du 17 août 2015 et l'accord de Paris. Cet constitue un "objectif permanent" qui ne s'impose qu'à l'Etat, aux collectivités territoriales et leurs groupements.

Or, par cette décision rendue ce 24 juillet 2024, le Conseil d'Etat autorise l'administration à rejeter une demande de permis au motif de sa contrariété avec cet objectif/motif. 

En quatrième lieu, il conviendra de s'interroger sur l'aspect "contrôle de conventionnalité" de cette décision. En effet, même si le Conseil d'Etat contrôle la compatibilité de la décision litigieuse avec l'engagement de la France et non directement avec l'accord de Paris lui-même  le résultat est identique, l'engagement ne pouvant être, régulièrement, qu'un engagement à respecter intégralement cet accord international. Et nul doute que le juge administratif devra se prononcer rapidement sur la légalité d'une décision d'autorisation qui serait, selon le requérant, contraire à un tel engagement. 

Arnaud Gossement

Avocat et professeur associé à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne