Biodiversité : responsabilité de l’Etat pour carence fautive au regard de son obligation de protection des cétacés et de contrôle des activités de pêcherie (Tribunal administratif de Paris)

Par jugement du 2 juillet 2020 (n°1901535/4-2), le Tribunal administratif de Paris, après avoir constaté que les autorités françaises ont tardé à mettre en œuvre des actions concrètes face au constat d'épisodes récurrents de surmortalité de cétacés sur la façade atlantique (golfe de Gascogne), a jugé que "ce retard constitue une carence de l'Etat dans le respect de ses obligations découlant du droit de l'Union européenne, en particulier son obligation de protection des cétacés et de contrôle des activités de pêcherie" de nature à engager sa responsabilité.

Dans cette affaire, l'association Sea Shepherd France a saisi le Ministre de la Transition écologique et solidaire d'une demande indemnitaire en réparation des préjudices qu'elle estime subir du fait de la carence de l'Etat dans la protection des mammifères marins sur la côte atlantique. Cette demande étant restée sans réponse, l'association a alors saisi le Tribunal administratif de Paris en vue de condamner l'Etat à l'indemniser des préjudices subis à hauteur de 120 000 euros au titre des années 2014 à 2019.

I. Sur le cadre juridique applicable

A titre liminaire, rappelons que le grand dauphin et le marsouin commun constituent des espèces d'intérêt communautaire dont l'habitat doit être protégé dans le cadre de zones spéciales de conservation faisant partie du réseau écologique « Natura 2000 ».

Dès lors, ces espèces, et plus largement l'ensemble des cétacés, doivent « faire l'objet de mesures de protection stricte dans leur aire de répartition naturelle ». Ces mesures de protection consistent notamment à « interdire toute forme de destruction, de mutilation, de capture, d'enlèvement ou de mise à mort intentionnels et de toute perturbation intentionnelle de ces espèces incluant la poursuite ou le harcèlement des animaux dans leur milieu naturel » (cette interdiction ne s'applique pas à la capture accidentelle dans les engins de pêche).

Par ailleurs, il incombe à l'autorité administrative de mettre en œuvre un « système de contrôle des captures et mises à mort accidentelles », mais également des « programmes de surveillance scientifique des captures accidentelles de cétacés grâce à la présence d'observateurs à bord des navires » ainsi qu'une « méthode de collecte de données permettant d'évaluer l'incidence des pêcheries sur l'écosystème marin ».

Puis, sur la base des informations recueillies, l'autorité administrative doit « entreprendre de nouvelles recherches ou prendre les mesures de conservation nécessaires pour faire en sorte que les captures ou mises à mort involontaires n'aient pas une incidence négative importante sur les espèces en question ».

II. Sur la responsabilité de l'Etat

Dans ses écritures, l'association requérante, qui a relevé que les épisodes d'échouage de cétacés sont régulièrement constatés depuis les années 1990 sur la façade atlantique (plus de 900 par an) et en forte augmentation depuis 2016, estime que ces épisodes de surmortalité sont liés à la carence de l'Etat dans la mise en œuvre de ses obligations européennes et nationales en matière de protection des mammifères marins et de contrôle des activités de pêcheries et qu'ainsi, la responsabilité de l'autorité administrative est engagée.

En premier lieu, selon la directive « Habitats » du 21 mai 1992, qui devait être transposée au plus tard le 10 juin 1994, les cétacés sont « classés parmi les espèces animales d'intérêt communautaire qui nécessitent une protection stricte ».

Au cas d'espèce, le Tribunal administratif constate que ce n'est qu'à partir de 2011 que le grand dauphin, le dauphin commun à bec court et le marsouin commun ont été inscrits dans la liste des mammifères marins protégés sur le territoire national. Par ailleurs, le Tribunal relève que de nouvelles zones de protection ont dû être créées, à partir de 2017 seulement, en particulier sur la façade maritime sud-atlantique « à la suite du constat en 2014 par la Commission européenne de l'insuffisance des désignations de sites dans les eaux sous juridiction française au-delà des eaux territoriales ».

En deuxième lieu, il résulte de l'article 12 de la directive « Habitats » du 21 mai 1992 que les Etats membres devaient instaurer un système de contrôle des captures et mises à mort accidentelles des espèces animales protégées au plus tard le 10 juin 1994.

Au cas d'espèce, le Tribunal administratif relève que l'organisme auprès duquel devait être déclaré, à compter du 1er janvier 2012, tout spécimen de cétacé capturé accidentellement dans un engin de pêche n'a jamais été désigné. Un système de déclaration obligatoire par les professionnels de pêche a finalement dû être mis en place, qu'à compter du 1er janvier 2019.

En troisième lieu, il résulte du règlement (CE) n°812/2004 du Conseil du 26 avril 2004 établissant des mesures relatives aux captures accidentelles de cétacés dans les pêcheries que les autorités françaises devaient mettre en œuvre, dès le 1er janvier 2005 ou le 1er janvier 2006, selon le type de navires, dans les zones de pêche couvrant la façade atlantique, un programme de surveillance des captures accidentelles de cétacés grâce à la présence d'observateurs à bord.

Au cas d'espèce, le Tribunal administratif relève, d'une part, que ce système a été mis en place en 2009 au niveau national, et d'autre part, que les données recueillies « s'avèrent insuffisantes et ne reflètent pas la mortalité réellement constatée due aux captures accidentelles ».

En dernier lieu, et en conséquence, le Tribunal administratif juge que « les autorités françaises doivent être regardées comme ayant tardé à mettre en œuvre des actions concrètes au regard du constat d'épisodes récurrents, depuis les années 1990, accentués depuis 2016, de surmortalité de cétacés sur la façade atlantique, en particulier dans le golfe de Gascogne ».

La juridiction de première instance ajoute ainsi que « ce retard constitue une carence de l'Etat dans le respect de ses obligations découlant du droit de l'Union européenne, en particulier son obligation de protection des cétacés et de contrôle des activités de pêcherie ».

III. Sur le préjudice moral de l'association

En premier lieu, le Tribunal administratif de Paris rappelle les dispositions de l'article L. 142-1 du code de l'environnement selon lequel « toute association ayant pour objet la protection de la nature et de l'environnement peut engager des instances devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à celle-ci […] ».

A cet égard, il convient de rappeler que même si cet article confère une certaine présomption d'intérêt à agir pour les associations environnementales, ces dernières doivent tout de même démontrer le bien-fondé de leur demande et rapporter la preuve de l'existence d'un préjudice direct et certain lorsqu'elles sollicitent « la réparation d'un préjudice, notamment moral, causé par les conséquences dommageables d'une illégalité fautive » (Cf. CE, 30 mars 2015, « ASPAS », n°375144).

En deuxième lieu, le Tribunal administratif relève que l'association requérante est « investie de longue date et de manière active dans la préservation des mammifères marins et la protection des océans » et « mène ainsi chaque hiver, depuis plusieurs années, des campagnes en mer […] consistant à filmer les remontées des filets de chaluts afin d'alerter l'opinion publique sur le sort des mammifères marins et l'existence des captures liées à l'usage d'engins de pêche non sélective ».

En dernier lieu, le Tribunal administratif de Paris se fonde alors sur diverses factures (frais d'entretien des navires et taxe de francisation et de navigation) produites par l'association pour juger que « eu égard à son objet, à son ancienneté, et à l'importance des actions menées, la faute commise par l'Etat a porté atteinte aux intérêts collectifs que défend cette association et lui a causé un préjudice moral certain, direct et personnel » chiffré à un montant de 6000 euros.

IV. Sur les conclusions à fin d'injonction

Dans ses écritures, l'association requérante demandait à ce qu'il soit enjoint à l'autorité administrative de mettre en œuvre des mesures visant à « maintenir la population de mammifères marins dans un état de conservation favorable, en particulier de limiter les activités de pêche durant les périodes de reproduction du bar, et d'interdire la pêche sur la zone ''Natura 2000'' située dans le golfe de Gascogne, notamment sur le plateau de Rochebonne ».

Toutefois, le Tribunal administratif de Paris juge que « le présent jugement n'implique aucune mesure particulière d'exécution » et rejette ainsi ces conclusions à fin d'injonction en raison :

- Des nouvelles obligations, découlant du règlement du 20 juin 2019 précité, pesant sur les autorités françaises, depuis le 14 août 2019, en matière de capture de mammifères marins ;

- Des actions déjà engagées par les autorités françaises sur la base de ce nouveau règlement ;

- Des éléments produits par la requérante avant la clôture de l'instruction.

Laura Picavez

Avocate – Cabinet Gossement Avocats