Autorisation environnementale / Autorité environnementale : annulation partielle du décret n° 2017-626 du 5 avril 2017 (Conseil d’Etat)

 Dans cette affaire, une association agrée pour la protection de l'environnement a formé une demande d'abrogation du décret n° 2017-626 du 5 avril 2017 relatif aux procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de certaines décisions susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement.

A la suite d'une décision implicite de refus du ministre, l'association requérante a formé un recours tendant à son annulation directement devant le Conseil d'Etat, sur le fondement des dispositions de l'article R. 311-1 du code de justice administrative.

Dans un premier temps, le Conseil d'Etat a jugé que les directives européennes 2001/42/CE du 27 juin 2001 et 2011/92 UE du 13 décembre 2011, qui prévoient la participation du public pour les projets d'incidences environnementales, ne s'appliquent pas aux consultations publiques préalables.

Pour ce faire, la Haute juridiction a dégagé un critère de précision, les projets qui sont encore en phase d'élaboration ne sont pas assez précis pour se voir appliquer les obligations européennes.

Dans un second temps, il apporte une pierre supplémentaire à l'édifice de l'autonomie de l'autorité environnementale. Il sanctionne la décision du ministère d'avoir maintenu en vigueur un décret qui n'a pas écarté le préfet de région de la liste des autorités environnementales, prévues à l'article R. 122-6 du code de l'environnement, sans prévoir de de modalités pour garantir à l'entité interne qui se prononcera une autonomie réelle.

I. Sur l'application des directives européenne

En premier lieu, le Conseil d'Etat revient sur l'objectif posé par les directives 2001/42/CE et 2011/92/UE aux termes desquelles tout projet d'incidence environnementale doit être soumis à avis du public.

Il rappelle successivement les deux directives.

" Une possibilité réelle est donnée, à un stade précoce, aux autorités visées au paragraphe 3 et au public visé au paragraphe 4 d'exprimer, dans des délais suffisants, leur avis sur le projet de plan ou de programme et le rapport sur les incidences environnementales avant que le plan ou le programme ne soit adopté ou soumis à la procédure législative "

" 2. À un stade précoce des procédures décisionnelles en matière d'environnement visées à l'article 2, paragraphe 2, et au plus tard dès que ces informations peuvent raisonnablement être fournies, les informations suivantes sont communiquées au public (...) : / a) la demande d'autorisation ; (...) / d) la nature des décisions possibles ou, lorsqu'il existe, le projet de décision ; (...) / 4. A un stade précoce de la procédure, le public concerné se voit donner des possibilités effectives de participer au processus décisionnel en matière d'environnement "

En deuxième lieu, il rappelle l'existence en droit interne de deux procédures distinctes d'association du public.

- Une procédure de consultation préalable au dépôt de la demande d'autorisation du projet, codifiée aux articles L. 121-1-A et suivants du code de l'environnement.

- Une procédure de consultation postérieure au dépôt de la demande d'autorisation, codifiée aux articles L. 123-1-A et suivants du même code.

En troisième lieu, il rappelle l'intérêt de la participation du public au préalable, ainsi que la procédure à suivre avec la participation de la Commission nationale du débat public. Ainsi cette consultation vise à mettre en place un débat sur les opportunités du projet et sur les potentielles solutions alternatives.

En quatrième et dernier lieu, il rappelle les objectifs des directives et notamment le fait qu'elles imposent une participation du public constructive sur un projet abouti " à un stade où le projet, plan ou programme est défini de façon suffisamment précise pour permettre au public concerné d'exprimer son avis au vu, notamment, du rapport sur les incidences environnementales ou, dans le cas d'un projet, de l'étude d'impact. "

En l'espèce, il considère que la consultation du public codifiée aux articles L. 123-1-A et suivants, qui intervient après le dépôt de la demande, sur un projet complet et abouti, a pour objet " d'assurer la transposition des objectifs de ces directives. ". Ce qui n'est pas le cas de la consultation préalable des articles L.121-1-A et suivants, organisée avant le dépôt de la demande, sur un projet en cours de développement.

Par suite, il juge inopérant les moyens de la requérante fondés sur la méconnaissance des directives.

En conséquence, le Conseil d'Etat instaure un curseur de précision du projet. En fonction de la précision et de l'étape à laquelle le projet est présenté au public, les exigences des directives sont applicables ou non.

II. Sur la désignation de l'autorité environnementale

En premier lieu, le Conseil d'Etat revient sur le principe d'autonomie de l'autorité environnementale lorsque le pouvoir de décision et la mission de consultation appartiennent à une même autorité.

"Il résulte des dispositions de l'article 6 de la directive du 13 décembre 2011 que, si elles ne font pas obstacle à ce que l'autorité publique compétente pour autoriser un projet ou en assurer la maîtrise d'ouvrage soit en même temps chargée de la consultation en matière environnementale, elles imposent cependant que, dans une telle situation, une séparation fonctionnelle soit organisée au sein de cette autorité, de manière à ce qu'une entité administrative, interne à celle-ci, dispose d'une autonomie réelle, impliquant notamment qu'elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, et soit ainsi en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée et de donner un avis objectif sur le projet concerné ".

En deuxième lieu, le Conseil d'Etat met en évidence l'importance de mettre en place un dispositif propre à garantir, dans le cadre d'un cumul, une réelle autonomie de l'entité qui se prononcera au titre de la mission de consultation.

En l'espèce, le Conseil d'Etat juge qu'aucune garantie d'autonomie réelle n'est instituée par le décret et qu'ainsi il encourt annulation. En conséquence, le Conseil d'Etat annule le décret seulement en tant qu'il maintien au 4° de son article 3 le préfet de région dans les autorités susceptibles de se prononcer en tant qu'autorité environnementale.

Par cette décision le Conseil d'Etat reste constant et cohérent avec sa jurisprudence antérieure résultant de la décision du 6 décembre 2017 (n° 400559).

Laetitia Domenech

Juriste – Cabinet Gossement Avocats