Solaire : le point complet sur le cadre juridique de l'agrivoltaïsme à la suite de la publication du décret du 8 avril 2024 relatif aux installations agrivoltaïques et aux installations agricompatibles
Le Gouvernement a publié au journal officiel du 9 avril 2024, le décret n°2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers. Il précise les conditions de mise en place des projets agrivoltaïques et du photovoltaïque au sol sur terrain naturels, agricoles et forestiers. Ce décret était très attendu depuis l'entrée en vigueur de l'article de l'article 54 de la loi n°2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables (APER). Présentation.
Introduction
La loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables - son article 54 en particulier - a pour objectif d'encourager le développement de l'agrivoltaïsme, soit la production d'électricité d'origine solaire photovoltaïque en zone agricole.
Cette loi a inscrit cet objectif au sein de l'article L.100-4 du code de l'énergie: "I.-Pour répondre à l'urgence écologique et climatique, la politique énergétique nationale a pour objectifs : (..) 4° quater D'encourager la production d'électricité issue d'installations agrivoltaïques, au sens de l'article L. 314-36, en conciliant cette production avec l'activité agricole, en gardant la priorité donnée à la production alimentaire et en s'assurant de l'absence d'effets négatifs sur le foncier et les prix agricoles"
Les catégories d'installations autorisées sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers. L'article 54 de cette loi a créé, dans le code de l'urbanisme, deux catégories d'installations de production d'électricité solaire photovoltaïque, susceptibles d'être autorisées sur des terrains agricoles (mais aussi naturels et forestiers). Les dispositions relatives à ces deux catégories sont inscrites à la Section 9 (Installations de production d'énergie photovoltaïque sur des terrains agricoles, naturels et forestiers (Articles L111-27 à L111-34)) du Chapitre Ier (Règlement national d'urbanisme (articles L111-1 à L111-34)) du Titre Ier (Règles applicables sur l'ensemble du territoire (articles L111-1 à L115-6) du Livre Ier (Réglementation de l'urbanisme (articles L101-1 à L175-1) du code de l'urbanisme.
Ces deux catégories font chacune l'objet d'une sous-section au sein de la Section 9 précitée :
- Sous-section 1 : Installations agrivoltaïques (articles L111-27 à L111-28 du code de l'urbanisme). Ces installations doivent être conformes avec les dispositions de l'article L. 314-36 du code de l'énergie et son décret d'application, en cours d'élaboration.
- Sous-section 2 : Installations compatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière (articles L111-29 à L111-30 du code de l'urbanisme). Ces installations doivent être conformes à un "document-cadre" décrit à l'article L. 111-29 du code de l'urbanisme.
Le décret du 8 avril 2024 porte sur le régime juridique de ces deux catégories d'installations solaires photovoltaïques.
Il importe donc de distinguer :- les installations agrivoltaïques, conçues au sens strict : les installations photovoltaïques répondant aux critères des installations agrivoltaïques ;
- les installations « agricompatibles » : les installations compatibles avec l'exercice de l'activité agricole et conformes à un document-cadre.
Dispositions communes. La loi du 10 mars 2023 comporte des dispositions communes à ces deux catégories d'installations.
- Ces ouvrages sont autorisés pour une durée limitée et sous condition de démantèlement au terme de cette durée ou au terme de l'exploitation s'il survient avant. Ces ouvrages présentent des caractéristiques garantissant la réversibilité de leur installation (article L. 111-32 du code de l'énergie)
- Le propriétaire du terrain d'assiette est débiteur d'une obligation de remise en état du terrain (article L.111-32 du code de l'énergie)
- La mise en service du projet peut être subordonnée à la constitution préalable de garanties financières (article L111-32 du code de l'énergie)
- Les constructions et les installations de production d'électricité à partir de l'énergie solaire implantées sur les sols ne sont pas autorisées dans les zones forestières lorsqu'elles nécessitent un défrichement portant sur une superficie totale, même fragmentée, égale ou supérieure à 25 hectares (article L111-33 du code de l'urbanisme).
Chapitre I : Dispositions spécifiques pour l'agrivoltaïsme (Article 1)
Chapitre II : Dispositions spécifiques aux installations photovoltaïques compatibles avec l'exercice d'une activité agricole (Article 2)
Chapitre III : Régime des autorisations d'urbanisme relatives aux projets d'ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire sur des espaces naturels, agricoles et forestiers (Articles 3 à 5)
Chapitre IV : Contrôles et sanctions (Articles 6 à 7)
Chapitre V : Dispositions transitoires et finales (Articles 8 à 9)
L'entrée en vigueur du décret. Le décret (article 7) comporte les dispositions transitoires suivantes. A savoir que les dispositions du décret s'appliquent :
- Aux installations dont la demande de permis ou la déclaration préalable porte sur une installation agrivoltaïque et est déposée à compter d'un mois après la date de publication du décret (installation agrivoltaïque) ;
- Aux installations photovoltaïques sur des terrains à vocation agricole, pastorale ou forestière dont la demande de permis ou la déclaration préalable porte sur une installation photovoltaïque régie par l'article L. 111-29 du code de l'urbanisme et est déposée à compter d'un mois après la publication du document-cadre départemental mentionnée au même article L. 111-29 (installation agricompatible).
- L'arrêté relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur terrains agricoles, naturels ou forestiers qui a récemment fait l'objet d'une consultation publique ;
- Un arrêté définissant la liste des technologies agrivoltaïques éprouvées en fonction du mode de culture ou d'élevage, du procédé technique photovoltaïque utilisé et de l'implantation géographique ;
- Un arrêté précisant les conditions techniques de mise en œuvre des dispositions du décret sur l'activité agricole significative ;
- Des arrêtés préfectoraux pour définir et publier les "documents-cadres" visés à l'article L.111-29 du code de l'urbanisme.
- Des dispositions législatives annoncées par la notice du décret, pour adapter les règles du statut du fermage, des dispositions sur le partage de la valeur générée par les projets agrivoltaïques, entre l'exploitant agricole, le producteur d'électricité et le propriétaire du terrain).
Sommaire. La présente note est organisée de la manière suivante :
I. Les critères de qualification de l'installation agrivoltaïque
II. Les dispositions spécifiques aux installations photovoltaïques compatibles avec l'exercice d'une activité agricole
III. La définition des conditions d'implantation des installations par le document-cadre visé à l'article L.111-29 du code de l'urbanisme
IV. L'exploitation, le démantèlement et la remise en état
V. Conditions de réversibilité
VI- Les contrôles et sanctions
Commentaire général
Le cadre juridique relatif à l'agrivoltaïsme se caractérise d'ores et déjà par une évidente complexité. Celle-ci procède tout d'abord de la création, par la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, d'un régime spécifique à l'agrivoltaïsme constitué de nombreux termes et critères, soit nouveaux, soit imprécis. Lesquels appellent donc la rédaction et la publication de nombreux textes réglementaires et sans doute aussi d'instructions et de guides. Ce régime est au carrefour de plusieurs droits, de telle sorte que la qualification, l'exploitation, le démantèlement et la remise des installations sur terrains agricoles mais aussi naturels et forestiers relèveront de polices et législations différentes au titre du droit de l'environnement, du droit de l'urbanisme, du droit de l'énergie ou bien encore du droit des collectivités territoriales. Les producteurs et les services instructeurs devront donc jongler entre plusieurs codes. Enfin, à l'intérieur même du régime juridique relatif aux installations sur terrains agricoles, le législateur et le pouvoir réglementaire créent des catégories d'installations dont les régimes sont, parfois autonomes, parfois confondus.
Aux termes de ces dispositions, une installation agrivoltaïque "est une installation de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l'installation, au maintien ou au développement d'une production agricole". (cf. article L.314-36 I du code de l'énergie) Cette définition générale appelle les observations suivantes :
- Une installation agrivoltaïque est nécessairement une installation de production d'électricité à partir de l'énergie solaire. Les autres productions d'énergie n'entrent pas dans le champ de cette définition.
- Les modules de cette installation doivent être "situés" sur une "parcelle agricole"
- Ces modules "contribuent durablement à l'installation, au maintien ou au développement d'une production agricole".
Les notions de "parcelle agricole", de "contribution durable" ou de "développement agricole" appellent des précisions de la part du pouvoir réglementaire. L'idée générale est toutefois qu'une installation agrivoltaïque n'est pas uniquement une installation de production d'électricité. Elle doit également contribuer, soit au maintien, soit (condition alternative) au "développement" d'une production agricole". Le contenu de ce critère de définition est précisé au II de l'article L.314-36 du code de l'énergie.
Pour qu'une installation soit considérée comme agrivoltaïque, celle-ci doit :
- d'une part, apporter directement à la parcelle agricole l'un des services mentionnés à l'article L.314-36 du code de l'énergie
- d'autre part, le faire "en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable".
1° L'amélioration du potentiel et de l'impact agronomiques ;
2° L'adaptation au changement climatique ;
3° La protection contre les aléas ;
4° L'amélioration du bien-être animal.
La définition de ce que n'est pas une installation agrivoltaïque. Après avoir énuméré les critères de définition de l'installation agrivoltaïque, le législateur a pris soin de préciser les critères de définition de l'installation qui ne peut pas être qualifiée d'agrivoltaïque.
Ainsi, ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque :
- Elle ne permet pas à la production agricole d'être l'activité principale de la parcelle agricole (article L.314-36 IV du code de l'énergie) ;
- Elle n'est pas réversible (article L.314-36 IV du code de l'énergie).
Le décret n°2024-318 du 8 avril 2024 comporte plusieurs précisions du contenu des termes et critères de définition de ce qu'est une installation agrivoltaïque. Son article 1er instaure, au sein du chapitre IV du titre Ier du livre III (partie réglementaire) du code de l'énergie une section 6 ainsi intitulée : "Section 6 Dispositions spécifiques à la production d'électricité à partir d'installations agrivoltaïques". Cette section comporte les trois sous-sections suivantes :
- Sous-section 1 Caractère agricole des parcelles, aux exploitants et aux services apportés par l'installation
- Sous section 2 Production agricole significative et revenu durable en étant issu
- Sous section 3 Activité principale
La définition de la notion de "parcelle agricole". Aux termes de l'article L.314-36 I et II précité du code de l'énergie, les modules d'une installation agrivoltaïque doivent être situés sur une "parcelle agricole". Le décret prévoit d'insérer une disposition réglementaire dans le code de l'énergie, de manière à définir la "parcelle agricole" : "La parcelle agricole à considérer pour l'application de l'article L. 314-36 du code de l'énergie relatif correspond à une surface agricole continue présentant les mêmes caractéristiques et concernée par le projet agrivoltaïque. Elle correspond aux limites physiques d'une implantation continue de panneaux photovoltaïques. Il peut être d'une superficie différente de celle de la parcelle considérée par le cadastre ou de la parcelle délimitée dans les conditions fixées à l'article D. 614-32 du code rural et de la pêche maritime sur laquelle est réalisé le projet. "
- La définition du contenu du service relatif à "l'amélioration du potentiel et de l'impact agronomiques". Le décret définit ainsi ce service : " Art. R. 314-110. – Le service d'amélioration du potentiel et de l'impact agronomiques mentionné au II de l'article L. 314-36 consiste, d'une part, en une amélioration des qualités agronomiques du sol et, d'autre part, en une augmentation du rendement de la production agricole ou, à défaut, au maintien de ce rendement ou au moins à la réduction de la baisse tendancielle du rendement qui est observée au niveau local. Peut également être considérée comme améliorant le potentiel agronomique des sols toute installation qui permet une remise en activité agricole ou pastorale d'un terrain agricole inexploité depuis plus de cinq années."
- La définition du contenu du service relatif à "l'adaptation au changement climatique". ll s'agit du deuxième service mentionné à l'article L.314-36 II du code de l'énergie. Le décret définit ainsi ce service : " Art. R. 314-111 : Le service d'adaptation au changement climatique mentionné au II de l'article L. 314-36 consiste en une limitation des effets néfastes du changement climatique se traduisant par une augmentation du rendement de la production agricole ou, à défaut, à la réduction, voire au maintien, du taux de la réduction tendancielle du rendement qui est observée au niveau local, ou par une amélioration de la qualité de la production agricole." Le décret prévoit en outre une méthode d'appréciation : "La limitation des effets néfastes du changement climatique s'apprécie notamment par l'observation de l'un des effets adaptatifs suivants : 1° En termes d'impact thermique, par la fonction de régulation thermique de la structure en cas de canicule ou de gel précoce ou tardif ; 2° En termes d'impact hydrique, par la limitation du stress hydrique des cultures ou des prairies, l'amélioration de l'efficience d'utilisation de l'eau par irrigation ou la diminution de l'évapotranspiration des plantes ou de l'évaporation des sols, et par un confort hydrique amélioré ; 3° En termes d'impact radiatif, par la limitation des excès de rayonnement direct conduisant notamment à une protection contre les brûlures foliaires."
- La définition du contenu du service relatif à "la protection contre les aléas". ll s'agit du troisième service mentionné à l'article L.314-36 II du code de l'énergie. Le décret définit ainsi ce service : " Le service de protection contre les aléas mentionnés au II de l'article L. 314-36 s'apprécie au regard de la protection apportée par les modules agrivoltaïques contre au moins une forme d'aléa météorologique, ponctuel et exogène à la conduite de l'exploitation et qui fait peser un risque sur la quantité ou la qualité de la production agricole, à l'exclusion des aléas strictement économiques et financiers.. "
- La définition du contenu du service relatif à "l'amélioration du bien-être animal". ll s'agit du quatrième service mentionné à l'article L.314-36 II du code de l'énergie. Le décret précise que ce décret doit s'apprécier "au regard de l'amélioration du confort thermique des animaux, démontrable par l'observation d'une diminution des températures dans les espaces accessibles aux animaux à l'abri des modules photovoltaïques et par l'apport de services ou de structures améliorant les conditions de vie des animaux."
La précision du contenu de la condition relative à la garantie pour l'agriculteur d'une production agricole significative et un revenu durable. Pour qu'une installation soit considérée comme agrivoltaïque, celle-ci doit garantir à l'agriculteur "une production agricole significative et un revenu durable" (cf. article L.314-36 II du code de l'énergie). Le décret apporte les précisions suivantes.
- Définition du caractère significatif de la production agricole. Le décret précise qu'une production agricole est significative "si la moyenne du rendement par hectare observé sur la parcelle mentionnée à l'article R. 314-108 est supérieure à 90 % de la moyenne du rendement par hectare observé sur une zone témoin ou un référentiel en faisant office." Il est également précisé qu'une diminution plus importante peut être acceptée par le préfet en raison d'évènements imprévisibles, sur demande dument justifiée et si l'installation permet une amélioration significative et démontrée de la qualité d'une production agricole, par comparaison avec des références antérieures si la production est préexistante, ou par comparaison avec la zone témoin ou un référentiel qui en fait office en cas de nouvelle production.
- Définition d'une obligation de création d'une "zone témoin". Le décret prévoit qu'un arrêté du ministre chargé de l'énergie et du ministre chargé de l'agriculture fixera les conditions techniques de mise en œuvre de cette obligation. Le décret définit 5 conditions permettant de qualifier une zone témoin, qui sont les suivantes : "1° Représenter une superficie d'au moins 5 % de la surface agrivoltaïque installée, dans une limite d'un hectare ; 2° Etre située à proximité de l'installation agrivoltaïque ; 3° Ne comporter ni installation équipée de modules photovoltaïques ni installation ou arbre apportant de l'ombre ; 4° Connaître des conditions pédoclimatiques équivalentes ; 5° Etre cultivée dans les mêmes conditions que la parcelle sur laquelle est située l'installation agrivoltaïque.".
- Définition des dérogations à l'obligation de création d'une "zone témoin". Le décret prévoit trois dérogations à cette obligation de mise en place d'une "zone témoin". La première dérogation s'applique aux installations dont le taux de couverture est inférieur à 40 % et dans le cas où l'exploitant justifie être dans l'incapacité technique de créer une zone témoin. Dans ce cas, le préfet de département peut autoriser l'usage, d'un référentiel local fondé sur les résultats agronomiques et les séries de données historiques disponibles. Il est précisé que cette dérogation peut être octroyée pour toute la durée de vie de l'exploitation après avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. La seconde dérogation vise les installations dont le taux de couverture est inférieur à 40 % et dans le cas où l'exploitant justifie de l'existence d'une installation agrivoltaïque similaire au niveau départemental et comportant une zone témoin ou de l'existence d'une installation agrivoltaïque similaire au niveau régional, comportant une zone témoin et connaissant des conditions pédoclimatiques équivalentes. Enfin, la troisième dérogation est applicable aux installations qui utilisent l'une des technologies agrivoltaïques qui sera défini par un arrêté des ministres chargés de l'énergie et l'agriculture en fonction du mode de culture ou d'élevage, du procédé technique photovoltaïque utilisé et de l'implantation géographique. Il est ajouté que l'inscription d'une technologie sur cet arrêté devra être fondée notamment sur l'analyse de l'état de l'art et des statistiques fournis par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. Ces données feront alors office de référentiel pour l'appréciation du caractère significatif de la production agricole.
- Définition du caractère durable du revenu issu de la production agricole. Le décret prévoit que ce revenu est considéré comme "durable" "lorsque la moyenne des revenus issus de la vente des productions végétales et animales de l'exploitation agricole après l'implantation de l'installation agrivoltaïque n'est pas inférieure à la moyenne des revenus issus de la vente des productions végétales et animales de l'exploitation agricole avant l'implantation de l'installation agrivoltaïque, en tenant compte de l'évolution de la situation économique générale et de l'exploitation, selon des modalités définies par arrêté." Le décret prévoit en outre "diminution plus importante peut être acceptée par le préfet du département, en raison d'événements imprévisibles et sur demande dument justifiée. Dans le cas de l'installation d'un nouvel agriculteur, le revenu est considéré comme durable par comparaison avec les résultats observés pour d'autres exploitations du même type localement.
Définition de "l'activité principale". Comme cela a été énoncé plus haut, le III de l'article L.314-36 du code de l'énergie précise que "Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l'une des caractéristiques suivantes : 1° Elle ne permet pas à la production agricole d'être l'activité principale de la parcelle agricole ; / 2° Elle n'est pas réversible."
Le décret précise le contenu de la condition à laquelle l'installation agrivoltaïque doit satisfaire pour que la production agricole reste "l'activité principale".
Pour que cette condition soit satisfaite, le décret prévoit que :
" 1° La superficie qui n'est plus exploitable du fait de l'installation agrivoltaïque n'excède pas 10 % de la superficie totale couverte par l'installation agrivoltaïque ;
2° La hauteur de l'installation agrivoltaïque ainsi que l'espacement inter-rangées permettent une exploitation normale et assurent notamment la circulation, la sécurité physique et l'abri des animaux ainsi que, si les parcelles sont mécanisables, le passage des engins agricoles.
II. - Pour les installations de plus de 10 MW crête n'étant pas régies par l'arrêté mentionné au 3° de l'article R. 311-115, le taux de couverture défini à l'article R. 314-119 n'excède pas 40 %."
Définition du "taux de couverture". Le décret précise que le taux de couverture d'une installation agrivoltaïque est défini comme "le rapport entre, d'une part la surface maximale projetée au sol des modules photovoltaïques sur le périmètre mentionné à l'article R. 314-108 dans des conditions normales d'utilisation et, d'autre part, la surface de la parcelle agricole définie à l'article R. 314-108 ". Il est ajouté, pour les technologies éprouvées, que l'arrêté ministériel viendra préciser " la valeur maximale de taux de couverture pouvant permettre de garantir que la production agricole reste l'activité principale de la parcelle."
L'article 2 du décret porte sur le régime des installations agricompatibles, qui peuvent être implantées sur les terrains identifiés au sein d'un document cadre départemental visé à l'article L. 111-29 du code de l'urbanisme.
A. Le contenu du document-cadre
Ce que prévoit déjà la loi. L'article L. 111-29 du code de l'urbanisme comporte les précisions suivantes quant au contenu de ce document-cadre.
Il définit notamment les surfaces agricoles et forestières ouvertes à un projet d'installation mentionnée au présent article et à l'article L. 111-30 ainsi que les conditions d'implantation dans ces surfaces. Ces surfaces sont définies en veillant à préserver la souveraineté alimentaire.
Seuls peuvent être identifiés au sein de ces surfaces des sols réputés incultes ou non exploités depuis une durée minimale, antérieure à la publication de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, définie par le décret en Conseil d'Etat mentionné au dernier alinéa du présent article. Les sols ainsi identifiés sont intégrés en tout ou partie dans les zones d'accélération prévues à l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie selon les modalités prévues au même article L. 141-5-3.
Ce que prévoit le décret. Le décret apporte les précisions suivantes au sein de la partie réglementaire du code de l'urbanisme.
Définition de la notion de "terre inculte". Aux termes du décret, « Un sol à vocation naturelle, agricole, pastorale ou forestière est réputé inculte, au sens de l'article L. 111-29, lorsqu'il est satisfait à l'une des conditions suivantes :
"1° L'exploitation agricole ou pastorale y est impossible au regard du territoire environnant en raison de ses caractéristiques topographiques, pédologiques et climatiques ou à la suite d'une décision administrative. Cette appréciation peut notamment se fonder sur un indice pédologique départemental ;
2° Il n'entre dans aucune des catégories de forêts définies par arrêté des ministres chargés des forêts, de l'environnement et de l'énergie, comme présentant de forts enjeux de stock de carbone, de production sylvicole ou d'enjeux patrimoniaux sur le plan de la biodiversité et des paysages"
La durée minimale mentionnée par l'article L. 111-29 est de dix ans.
Définition d'une liste de terrains nécessairement intégrés au sein du document cadre. Le décret insère un nouvel article R.111-58 au code de l'urbanisme. Ce dernier précise que " sont ouverts à un projet d'installation photovoltaïque au sol et sont inclus dans le document cadre mentionné à l'article L. 111-29, les surfaces répondant à l'une des caractéristiques suivantes :
"1° Les surfaces sont situées en zone agricole, non exploitées et situées à moins de cent mètres d'un bâtiment d'une exploitation agricole ;
2° Le site est un site pollué ou une friche industrielle ;
3° Le site est une ancienne carrière, sauf lorsque la remise en état agricole ou forestière a été prescrite, ou une carrière en activité dont la durée de concession restante est supérieure à 25 ans ;
4° Le site est une ancienne carrière faisant l'objet de prescriptions de remise en état agricole ou forestière datant de plus de 10 ans mais dont la réalisation est insatisfaisante en dépit du respect des prescriptions de cessation d'activité ;
5° Le site est une ancienne mine, y compris d'anciens terril, bassin, halde ou terrain dégradé par l'activité minière, sauf lorsque la remise en état agricole ou forestier a été prescrite ;
6° Le site est une ancienne installation de stockage de déchets dangereux ou une ancienne installation de stockage de déchets non dangereux ou une ancienne installation de stockage de déchets inertes, sauf lorsque la remise en état agricole ou forestier a été prescrite ;
7° Le site est un ancien aérodrome, délaissé d'aérodrome, un ancien aéroport ou un délaissé d'aéroport incorporé au domaine public ou privé d'une personne publique ;
8° Le site est un délaissé fluvial, portuaire, routier ou ferroviaire incorporé au domaine public ou privé d'une personne publique ;
9° Le site est situé à l'intérieur d'une installation classée pour la protection de l'environnement soumise à autorisation, à l'exception des carrières et des parcs éoliens ;
10° Le site est un plan d'eau ;
11° Le site est dans une zone de danger d'un établissement classé SEVESO pour laquelle le niveau de gravité des conséquences humaines d'un accident à l'extérieur de l'établissement est au moins qualifié d'important selon l'échelle d'appréciation de la gravité définie par l'annexe 3 de l'arrêté du 29 septembre 2005 relatif à l'évaluation et à la prise en compte de la probabilité d'occurrence, de la cinétique, de l'intensité des effets et de la gravité des conséquences des accidents potentiels dans les études de dangers des installations classées soumises à autorisation ;
12° Le site est en zone d'aléa fort ou très fort d'un plan de prévention des risques technologiques ;
13° Le site est un terrain militaire, ou un ancien terrain militaire, faisant l'objet d'une pollution pyrotechnique ;
14° Le site est situé dans un secteur effectivement délimité en tant que zone favorable à l'implantation de panneaux photovoltaïques dans le plan local d'urbanisme de la commune ou de l'intercommunalité."
Un terrain intégrera le document cadre s'il entre dans l'une de ces catégories ou s'il répond aux conditions de la notion de terre inculte.
Terrains exclus par le décret. Le décret dresse une liste de terrains qui ne pourront pas être identifiés au sein du document cadre :
"1° Les zones agricoles protégées au titre de l'article L. 112-2 du code rural et de la pêche maritime ;
2° Les périmètres dans lesquels le conseil départemental ou son président a ordonné la mise en œuvre d'un aménagement foncier agricole et forestier en application de l'article L. 121-14 du code rural et de la pêche maritime ;
3° La zone de protection naturelle, agricole et forestière du plateau de Saclay délimitée sur le fondement des articles L. 123-25 à L. 123-32 du code de l'urbanisme ;
4° Les périmètres dans lesquels le conseil départemental ou son président a clos les opérations d'un aménagement foncier agricole et forestier au cours des dix années précédant la date de publication du décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers ;
5° Les fonds dont la commission départementale d'aménagement foncier avait prononcé à la date de publication du décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers, l'état d'inculture ou de sous-exploitation manifeste en application de l'article L. 125-1 du code rural et de la pêche maritime ou dont le conseil départemental a arrêté cet état en application de l'article L. 125-5 du code rural et de la pêche maritime depuis moins de 10 années avant la date de la publication de ce décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers."
B. La procédure d'élaboration du document-cadre
Ce que prévoit déjà la loi. L'article L.111-29 du code de l'urbanisme donne les précisions suivantes sur l'élaboration de ce document-cadre.
Il est établi par un arrêté préfectoral, pris après consultation de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des organisations professionnelles intéressées et des collectivités territoriales concernées, établit un document-cadre sur proposition de la chambre départementale d'agriculture pour le département concerné.
Dans les départements pour lesquels un tel arrêté est en vigueur, l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l'article L. 111-31 est un avis simple.
Le délai entre la proposition du document-cadre et la publication de l'arrêté mentionnés à la première phrase du présent alinéa ne peut excéder six mois.
Ce que prévoit le décret. Le décret apporte les précisions suivantes au sein de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, s'agissant de l'élaboration de la proposition de document-cadre.
Les surfaces définies dans le document cadre mentionné à l'article L. 111-29 (du code de l'urbanisme) sont identifiées à l'échelle des parcelles cadastrales, à l'exception des terrains listés à l'article R.111-58 du code de l'urbanisme et au 2 de l'article R. 111-56.
La chambre départementale d'agriculture dispose, à compter de la promulgation du décret, d'un délai de neuf mois pour transmettre au préfet de département sa proposition de document-cadre.
Après réception de la proposition de document-cadre de la chambre d'agriculture, le préfet la transmet pour avis aux représentants des organisations professionnelles intéressées aux représentants de professionnels de énergies renouvelables, aux représentants des collectivités concernées et à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. A l'expiration d'un délai de deux mois à compter de la saisine, leur avis est réputé favorable.
Les documents cadres sont révisés au moins tous les cinq ans.
III. La procédure d'autorisation des installations agrivoltaïques et agricompatibles
Le porteur de projet qui souhaitera demander l'autorisation de construction et d'exploitation devra, notamment, déposer une demande d'autorisation au titre du code de l'urbanisme et constituer des garanties financières, le cas échéant. D'autres autorisations et titres peuvent bien entendu être requis.
L'information du maire. Lorsque le préfet reçoit une demande de permis de construire une installation agrivoltaïque au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie, il doit en informer le maire et le président de l'EPCI concernés. L'article L.314-39 du code de l'énergie précise en effet : "Lorsque l'autorité administrative est saisie d'une demande d'autorisation d'une installation agrivoltaïque, au sens de l'article L. 314-36, elle en informe sans délai le maire de la commune et le président de l'établissement public de coopération intercommunale concernés, selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat."
La compétence du préfet. Le décret modifie la rédaction de l'article R.422-2 du code de l'urbanisme de manière à préciser que le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable dans les communes visées au b de l'article L. 422-1 et dans les cas prévus par l'article L. 422-2 "b bis) Pour les installations, ouvrages et constructions présentées par le pétitionnaire comme agrivoltaïque au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie"
A. La demande de permis de construire
Le dossier de demande de permis de construire déposée pour un projet d'installation solaire - agrivoltaïque ou dans visée par un document-cadre - devra comporter les éléments suivants.
Les éléments spécifiques pour les installations compatibles avec l'exercice d'une activité agricole. Le décret précise que la demande d'autorisation d'urbanisme doit comporter un document permettant de justifier le respect des critères prévus à l'article R. 111-20-1 du code de l'énergie relatif à la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers des projets photovoltaïques, lorsque la demande est relative à des installations compatibles avec l'exercice d'une activité agricole.
Les éléments spécifiques pour les installations de serres, de hangars et de ombrières à usage agricole. Le décret prévoit que, lorsque la demande d'autorisation d'urbanisme porte sur une installation, une construction ou un ouvrage mentionné à l'article L. 111-28, le document précité doit permettre de justifier que l'installation des serres, des hangars et des ombrières à usage agricole est nécessaire à l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière.
Les éléments spécifiques aux installations agrivoltaïques. Le décret prévoit que, lorsque la demande d'autorisation d'urbanisme intéresse une installation agrivoltaïque au sens de l'article L.314-36 du code de l'urbanisme, le document précité doit, en outre, comporter les éléments suivants :
- Une description physique de la parcelle mentionnée à l'article R. 314-108 du code de l'énergie ;
- Une note technique permettant d'apprécier que l'installation, l'ouvrage ou la construction répond au moins à l'un des services mentionnés aux 1° à 4° du II de l'article L. 314-36 du code de l'énergie en application des articles R. 314-110 à R. 314-113 du même code et qu'il ne porte pas une atteinte substantielle à l'un de ces services ou une atteinte limitée à deux de ces services ;
- Une note technique permettant d'apprécier que la production agricole est l'activité principale de la parcelle agricole ;
- Une note technique permettant d'apprécier que la production agricole est significative et qu'elle assure des revenus durables à l'exploitant agricole en application des articles R. 314-114 à R. 314-117 du code de l'énergie ;
- S'il y a lieu, une description de la zone témoin prévue en application de l'article R. 314-114 du code de l'énergie ;
- Une attestation certifiant que l'agriculteur est actif au sens de l'article R. 314-109 du code de l'énergie.
Il est indiqué qu'un arrêté des ministres chargés de l'énergie et de l'agriculture précisera, en tant que de besoin, les conditions d'application de ces nouvelles dispositions.
B. La déclaration préalable
Le dossier de déclaration préalable devra également comporter de nouveaux éléments.
Le décret prévoit de compléter l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme de manière à préciser que le dossier devra être complété notamment, le cas échéant, et en fonction de la nature de l'installation, les éléments à apporter dans le cadre du dépôt d'une demande de permis de construire, indiqués ci-dessus.
Ce document doit comprendre, en outre, une description de l'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants.
C. Le délai à l'issue duquel la CDPENAF est réputée avoir rendu un avis favorable
Le décret introduit un nouvel article R. 423-70-2 au code de l'urbanisme, et prévoit que lorsque la demande de permis ou de déclaration préalable porte sur une installation agrivoltaïque (L. 111-27), serres, des hangars et des ombrières à usage agricole supportant des panneaux photovoltaïques (L. 111-28), ou une installation agricompatible (L. 111-29), alors le délai à l'issue duquel la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) est réputée avoir émis un avis favorable est de deux mois.
D. La constitution des garanties financières
Ce que prévoit déjà la loi. Aux termes de l'article L314-40 du code de l'énergie, l'autorité administrative peut soumettre les installations agrivoltaïques, au sens de l'article L. 314-36, à la constitution des garanties financières nécessaires au démantèlement et à la remise en état du site.
Cet article précise en outre qu'un "décret en Conseil d'Etat détermine les prescriptions générales régissant les opérations de démantèlement et de remise en état du site ainsi que les conditions de constitution et de mobilisation des garanties financières. Il détermine également les conditions de constatation par le représentant de l'Etat dans le département d'une carence pour conduire ces opérations et les formes dans lesquelles s'exerce, dans cette situation, l'appel aux garanties financières."
Ce que prévoit le décret. Le décret comporte les précisions suivantes s'agissant du calcul du montant des garanties financières :
Les installations concernées seront les installations, ouvrages ou constructions mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 du code de l'urbanisme. Les installations sur bâtiment ne sont pas soumises à garanties financières.
Ces garanties financières visent à couvrir les opérations de démantèlement et de remise en état en cas de défaillance du propriétaire du terrain d'assiette sur lequel ces installations, ouvrages ou constructions sont implantés, lors de la remise en état du site.
Le montant de la garantie sera fixé par l'arrêté d'autorisation d'urbanisme, sur la base d'un montant forfaitaire fixé par arrêté des ministres chargés de l'agriculture et de l'énergie.
S'agissant de la mise en œuvre ou de la levée des garanties financières, le décret précise que :
- Les garanties financières résultent d'une consignation, par le bénéficiaire de l'autorisation d'urbanisme, entre les mains de la Caisse des dépôts et consignations.
- Le bénéficiaire de l'autorisation adresse au maire le récépissé de consignation délivré par la Caisse des dépôts et consignations au plus tard lors de la transmission de la déclaration d'ouverture de chantier. A défaut, ou si les travaux ont démarré avant la transmission de cette attestation, le maire peut en prescrire l'interruption.
- Le récépissé de consignation délivré par la Caisse des dépôts et consignations est transmis sans délai par le maire à l'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme.
- Lorsque les travaux de démantèlement et de remise en état du site ont partiellement ou totalement été réalisé, l'autorité compétente détermine, par décision motivée, la date à laquelle peut être levée, en tout ou partie l'obligation de garanties financières.
S'agissant de la déconsignation, le décret précise qu'elle peut être faite sur présentation, par le bénéficiaire des fonds, de la décision de l'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme fixant les modalités de levée totale ou partielle de la garantie, le montant à déconsigner et la désignation du ou des bénéficiaires. En outre, la demande doit être accompagné de tout document visant à justifier l'identité et la qualité du demandeur.
L'article 1 du projet d'arrêté relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur terrains agricoles, naturels ou forestiers publié le 15 mars 2024 précise le montant des garanties financières qui est le suivant :
"1 000 * P €/MWc installé pour les installations d'une puissance inférieure à 10 MWc où P représente la puissance de l'installation, et à 10 000 €/MWc au-delà."
IV. L'exploitation, le démantèlement et la remise en état
Les développements qui suivent sont consacrés à l'exposé des dispositions législatives et des dispositions réglementaires relatives, d'une part à l'exploitation de l'installation, d'autre part à son démantèlement puis à la remise en état du site d'implantation.
A. La durée d'exploitation de l'installation
Ce que prévoit déjà la loi. L'article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergie renouvelable a ajouté un nouvel article L.111-32 au sein du code de l'urbanisme qui dispose désormais que l'autorisation (d'urbanisme) des ouvrages de production d'électricité mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 du même code doit être accordée pour une durée limitée, sous condition de démantèlement et avec une garantie de réversibilité.
Ce nouvel article est ainsi rédigé : "Article L. 111-32.-Les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 sont autorisés pour une durée limitée et sous condition de démantèlement au terme de cette durée ou au terme de l'exploitation de l'ouvrage s'il survient avant. Ces ouvrages présentent des caractéristiques garantissant la réversibilité de leur installation.(...)".
Ce que prévoit le décret. Le décret précise (article 4) que la durée d'autorisation des installations, ouvrages ou constructions mentionnés aux articles L. 111-27 et L. 111-29 du code de l'urbanisme ne peut pas excéder quarante ans. Une possibilité de dérogation est prévue en ces termes : "Au plus tard six mois avant l'échéance de l'autorisation, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme peut, sur demande de son bénéficiaire, disposant lorsqu'il est requis de l'accord du propriétaire, la proroger pour dix ans lorsque l'installation présente encore un rendement significatif. Dans ce cas, l'autorité compétente procède à une actualisation du montant des garanties financières dans les conditions prévues à l'article R. 111-64.".
B. Le démantèlement de l'installation et la remise en état du site
Ce que prévoit déjà la loi. L'article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergie renouvelable a ajouté un nouvel article L.111-32 au sein du code de l'urbanisme, lequel dispose que le propriétaire du terrain d'assiette est tenu d'enlever dans un délai raisonnable l'ouvrage et de remettre en état le terrain dans le cas suivant : « 1° Lorsque l'ouvrage n'est pas ou plus exploité ou lorsqu'il est constaté que les conditions de compatibilité avec l'activité agricole, pastorale ou forestière ne sont plus réunies ; / 2° Au plus tard, à l'issue d'une durée déterminée par voie réglementaire".
L'article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables a ajouté un nouvel article L.421-6-2 au sein du code de l'urbanisme de manière à ce que l'autorisation d'urbanisme requise pour l'autorisation et l'exploitation de l'installation de production d'électricité solaire comporte des prescriptions relatives aux opérations de démantèlement et de remise en état : "art. L. 421-6-2.-Le permis de construire ou la décision de non-opposition à déclaration préalable impose, au titre de ses prescriptions, l'enlèvement des ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire et de remise en état du terrain prévue à l'article L. 111-32, en précisant notamment la durée mentionnée au 2° du même article L. 111-32."
Enfin, l'article 54 précité a inséré un nouvel article L. 421-5-2 au sein du code de l'urbanisme pour prévoir que "Les travaux nécessaires à la mise en œuvre de l'obligation d'enlèvement et de remise en état du terrain prévue à l'article L. 111-32 sont dispensés de toute formalité au titre du présent code."
Ce que prévoit le décret. Le décret détaille le contenu des opérations de démantèlement et de remise en état: "Les opérations de démantèlement et de remise en état d'un site après exploitation comprennent : 1° Le démantèlement des installations de production, y compris l'excavation de toutes les fondations et installations enterrées ; /2° La remise en état des terrains, en garantissant notamment le maintien de leur vocation initiale ; / 3° La réutilisation, le recyclage, la valorisation ou à défaut l'élimination des déchets de démolition ou de démantèlement dans les filières dûment autorisées à cet effet."
La durée de ces opérations de démantèlement et de remise en état est d'un an avec une prolongation possible de trois ans sur avis conforme de la CDEPNAF: " « Ces opérations doivent être réalisées dans un délai d'un an à compter de la fin de l'exploitation de l'installation énergétique ou de la date d'échéance de son autorisation. Sur avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, ce délai peut être étendu jusqu'à trois ans en cas de difficultés matérielles tenant à la topographie du terrain."
V. Conditions de réversibilité
Ce que prévoit déjà la loi. Aux termes de l'article L.314-36 du code de l'énergie, une installation agrivoltaïque doit être réversible : " IV.-Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l'une des caractéristiques suivantes : 1° Elle ne permet pas à la production agricole d'être l'activité principale de la parcelle agricole ; / 2° Elle n'est pas réversible." (nous soulignons).
Par ailleurs, s'agissant des installations qui doivent être conformes à un document-cadre, l'article L.111-30 du code de l'urbanisme dispose "Les modalités techniques des installations mentionnées à l'article L. 111-29 doivent permettre que ces installations n'affectent pas durablement les fonctions écologiques du sol, en particulier ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques ainsi que son potentiel agronomique, et que l'installation ne soit pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain mentionné au même article L. 111-29 sur lequel elle est implantée."
Ce que prévoit le décret. L'article 5 du décret modifie la section 1 du chapitre 1er du titre I du livre premier (partie réglementaire) du code de l'urbanisme par l'ajout d'un article R.111-20-1 qui, pour l'essentiel, renvoie au décret sur les conditions permettant aux installations photovoltaïques de ne pas être comptabiliser au sein de la consommation d'espace : " Les modalités techniques mentionnées à l'article L. 111-30 sont les modalités d'implantation et les caractéristiques techniques prévues par le décret pris en application du 6° du III de l'article 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets."
VI- Les contrôles et sanctions
L'article 6 du décret prévoit les modalités de suivi et de contrôle, d'une part, pour les installations agrivoltaïques, et d'autre part, pour les installations photovoltaïques compatibles avec l'agriculture ou agricompatibles.
A. Les modalités de suivi, de contrôle et de démantèlement pour les installations agrivoltaïques
Ce que prévoit déjà la loi. L'article 54 de la loi du 10 mars 2023 a inséré à l'article L. 314-36.-I du code de l'énergie qu'un décret prévoit les modalités de suivi et de contrôle des installations ainsi que les sanctions en cas de manquement pour les installations agrivoltaïques.
Ce que prévoit le décret. Il est inséré l'article R.314-20 au sein du code de l'énergie, ce dernier prévoit deux contrôles pour les installations agrivoltaïques et les zones témoins associés :
- un contrôle préalable à leur mise en service ;
- et, un contrôle du suivi après la mise en service.
S'agissant du contrôle du suivi, il est précisé qu'il a lieu dans la sixième année de la mise en service de l'installation. Puis tous les 5 ans, pour les installations mentionnées dans un arrêté ministériel prévu à l'article R.314-114 (celles utilisant une technologie éprouvée). En revanche, pour les autres installations, le contrôle a lieu tous les 3 ans et pour les installations dont le taux de couverture est inférieur à 40%, le contrôle a lieu tous les ans.
L'exploitant de l'installation devra à la suite de ces contrôles transmettre à l'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme, le rapport d'un organisme scientifique, d'un institut technique agricole, d'une chambre d'agriculture ou d'un expert foncier et agricole mentionné à l'article L. 171-1 du code rural et de la pêche maritime. L'article 4 du projet d'arrêté mis en ligne le 15 mars 2024 vient préciser les points du relevé technique devant figurer dans le rapport ainsi que les conditions de compétence et d'indépendance de cet organisme.
Le décret précise qu'en cas de défaut de transmission du rapport, l'exploitant encourt les sanctions prévues à l'article L.142-31 du code de l'énergie.
Par ailleurs, l'article R.314-121 inséré au sein du code de l'énergie prévoit que l'exploitant transmettra "transmet annuellement les informations nécessaires au suivi de la production énergétique et agricole de la parcelle à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie pour l'application de l'article L. 131-3 du code de l'environnement."
L'article nouveau R. 314-221 du code de l'énergie précise que les travaux de démantèlement et de remis en état font l'objet d'un rapport et d'un relevé technique du terrain. Le projet d'arrêté mis en consultation publique définit le contenu du rapport de l'organisme. Ce rapport devra notamment permettra d'attester du maintien des qualités agronomiques de la terre.
Le défaut de démantèlement fait l'objet d'une procédure spécifique, de mise en demeure de l'exploitant et à défaut l'autorité compétente procède d'office aux travaux de démantèlement, en mettant en œuvre les garanties financières de l'article R. 111-64 du code de l'urbanisme et fait supporter au propriétaire du terrain d'assiette le coût de dépassement éventuel par ces travaux du montant des garanties financières (cf. article R. 314-222 du code de l'énergie).
B. Les modalités de suivi et de contrôle pour les installations photovoltaïques compatibles avec l'agriculture
Ce que prévoit le décret. Il est inséré l'article R.463-1 au sein de code l'urbanisme, un contrôle préalable lors de la mise en service, ainsi qu'un contrôle six ans après l'achèvement des travaux pour les installations photovoltaïques compatibles avec l'agriculture.
S'agissant du contrôle préalable à mise en service, l'article 2 du projet d'arrêté publié le 15 mars 2024, est venu préciser le contenu du rapport préalable à mise en service de l'installation. Ce dernier doit permettre de "garantir les conditions précisées aux articles L. 111-30 et L. 111-32, notamment en matière de compatibilité avec l'activité agricole, pastorale ou forestière et de réversibilité".
A l'issue de ce contrôle, le décret précise que l'exploitant de l'installation devra transmettre à l'autorité compétente, le rapport d'un organisme scientifique, d'un institut technique agricole, d'une chambre d'agriculture ou d'un expert foncier et agricole mentionné à l'article L. 171-1 du code rural et de la pêche maritime. L'article 2 du projet d'arrêté publié le 15 mars 2024 vient préciser le contenu du rapport, ce dernier doit attester que "que l'installation photovoltaïque atteste les fonctions écologiques du sol, en particulier ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques ainsi que son potentiel agronomique ne sont pas durablement impactées, et que l'installation n'est pas incompatible avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elle est implantée, conformément à l'article L. 111-30 du code de l'urbanisme".
L'article 6 du projet d'arrêté - pris en application du décret - devrait préciser que l'organisme doit être indépendant, c'est-à-dire qu'il ne doit pas s'agir d'une partie prenante au projet, à son instruction ou son exploitation.
Lorsque le rapport ou une visite du site relève que les conditions de compatibilité avec l'activité agricole ne sont plus réunies, l'exploitant doit mettre l'installation en conformité défaut des sanctions sont prévues, ainsi que le démantèlement de l'installation.
Par ailleurs, le décret prévoit aussi un programme de suivi des opérations de démantèlement, ainsi que les sanctions qui en découlent en cas de manquement.
Arnaud Gossement - avocat et professeur associé à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne
Florian Ferjoux - avocat senior
Clémentine Vagne - avocate
Solène Barré - juriste
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