Urbanisme : une OAP non reportée dans les documents graphiques du PLU ne fait pas grief (Conseil d’Etat)

Dans cette affaire, le conseil municipal de D. a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, par délibération du 20 mars 2014.

Ce PLU comprenait notamment une orientation d'aménagement et de programmation relative au secteur « rue de Concrez / rue de Rigauderie ». En vue d'aménager le secteur en question, l'OAP prévoyait ainsi une "liaison ultérieure possible avec la rue de Concrez". Or, cette liaison allait empiéter sur la propriété des requérants.

Ces derniers ont alors saisi le Tribunal administratif d'Orléans d'un recours en annulation de la délibération du 20 mars 2014. Le Tribunal administratif a rejeté cette demande, rejet confirmé en appel. Pour la Cour administrative d'appel de Nantes, l'orientation contestée ne pouvait être assimilée à la création d'un emplacement réservé, d'une part, et ne constituait qu'une simple prévision insusceptible de faire par elle-même grief, d'autre part.

Les requérants ont, en conséquence, formé un pourvoi en cassation contre cet arrêt.

Le Conseil d'Etat apporte ici des précisions sur la nature et le régime juridique des orientations d'aménagement et de programmation des PLU.

Pour rappel, les OAP sont issues de la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) du 13 décembre 2000.

Elles étaient originairement incluses dans le plan d'aménagement et de développement durables (PADD). A la suite de la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003, les OAP ont acquis leur autonomie et se sont détachées du PADD.

En premier lieu, il est rappelé que les OAP constituent l'un des éléments constitutifs du PLU, en vertu de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable en l'espèce :

"I.- Le plan local d'urbanisme […] comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes."

Le Conseil d'Etat reprend ensuite l'article L. 123-1-3 et notamment l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce :

"Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation comprennent des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements."

Ainsi, il se déduit de ces dispositions que les OAP sont clairement subordonnées au PADD. Ces dernières sont d'ailleurs qualifiées par la doctrine de « documents d'exécution » du PADD.

En second lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 123-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce, que l'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, doit être « compatible » avec les OAP.

Seul le règlement et ses documents graphiques leur sont opposables. En d'autres termes, seul le règlement du PLU peut instituer des servitudes d'urbanisme opposables aux propriétaires privés.
Ainsi, une liaison prévue dans une OAP d'un PLU ne peut être assimilée à la création d'un emplacement réservé, dès lors qu'elle n'a pas été reportée dans les documents graphiques du règlement du PLU.

En effet, il s'agit d'une simple « prévision » insusceptible de créer par elle-même des obligations aux propriétaires des parcelles concernées.

En l'espèce, l'OAP prévoit que "l'aménagement du secteur devra ménager la possibilité de réaliser une sortie sur la rue Concrez".

Or, le Conseil d'Etat relève d'abord que la délimitation de cette « liaison ultérieure possible » avec une voie publique ne figurait pas sur les documents graphiques du PLU, avant d'en déduire que cette orientation ne constituait qu'une prévision ne faisant pas grief aux requérants.

Par conséquent, dans ces conditions, le Conseil d'Etat confirme que les conclusions aux fins d'annulation dirigées contre une orientation d'aménagement et de programmation, qui ne fait pas grief aux propriétaires concernés, doivent être rejetées comme irrecevables. 

Laura Picavez

Juriste – Cabinet Gossement Avocats