Urbanisme : précision sur l’office de l’administration lors de l’instruction d’une demande de permis de construire et sur celle du juge administratif dans le cadre de la régularisation d’un permis de construire (Conseil d’Etat)

Dans cette affaire, le maire d'une commune a délivré par voie d'arrêté un permis de construire un immeuble d'habitation à une société. Des requérants ont par la suite formé un recours pour excès de pouvoir à l'encontre de cet arrêté devant le Tribunal administratif de Toulon.

Par un jugement du 2 juillet 2014, les juges de première instance ont annulé partiellement cet arrêté en tant qu'il méconnaissait l'article UB 11.3 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. Ils ont, pour le reste de l'arrêté, mis en œuvre l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme permettant la régularisation du permis de construire.

Les demandeurs en 1ère instance ont alors interjeté appel de ce jugement. Un appel incident a également été formé par la commune défenderesse. Les juges d'appel ont réformé le jugement en annulant l'arrêté dans son intégralité aux motifs de la méconnaissance des articles UB 11.3 et UB 14 du règlement du PLU de la commune. Par ailleurs, contrairement au juges de premières instance, les juges d'appel ont refusé de mettre en œuvre les dispositions des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du code de l'urbanisme. En conséquence, la commune s'est pourvue en cassation, contestant le motif tiré de la méconnaissance de l'article UB 14 du règlement du PLU ainsi que le refus de mettre en œuvre les dispositions précitées.

C'est dans ce contexte que le Conseil d'Etat a apporté des précisions sur, d'une part, l'instruction du permis de construire par l'administration et d'autre part, les règles relatives à la régularisation d'une autorisation d'urbanisme.

I. Sur l'office de l'administration lors de l'instruction de la demande de permis de construire

Le Conseil d'Etat se prononce tout d'abord sur les conditions dans lesquelles l'administration peut vérifier l'exactitude des déclarations d'une telle demande. Trois éléments méritent d'être soulignés.

En droit, en premier lieu, la Haute juridiction précise que l'objet du permis de construire se limite à autoriser une construction devant être conforme aux pièces fournies par le pétitionnaire dans son dossier de demande. Il en résulte qu'il n'appartient pas à l'administration de vérifier la véracité des déclarations du pétitionnaire sur la consistance du projet.

En deuxième lieu, une exception existe cependant lorsque ces mêmes déclarations sont infirmées par les pièces comprises dans le dossier de demande, telles qu'énumérées par l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme.

En troisième lieu, l'administration peut en revanche apprécier la conformité du projet de construction aux documents d'urbanisme en relevant les inexactitudes du dossier propre au terrain et à l'environnement du projet.

En l'espèce, la demande de permis de construire mentionnait une certaine surface pour la construction envisagée. De cette surface étaient déduits 10m² destinés à une cave ou un cellier. Dans ce cadre, les juges d'appel ont relevés que les pièces du dossier ne faisaient pas référence à une cave ou un cellier. Ils ont ainsi considéré que l'administration aurait dû vérifier la conformité des déclarations du pétitionnaire avec les pièces du dossier. Les juges ont donc conclu à une violation de l'article UB 14 du règlement du PLU, relatif au coefficient d'occupation des sols.

Au contraire, le Conseil d'Etat considère que l'administration n'était pas tenue d'une telle obligation dès lors, d'une part, qu'aucune pièce ne révélait une contradiction sur ce point, et d'autre part, qu'aucune des pièces listés par l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme ne manquaient. Par voie de conséquence, l'arrêt est entaché d'une erreur de droit.

II. Sur l'office du juge administratif dans le cadre de la procédure inhérente à régularisation d'une autorisation d'urbanisme
Le Conseil d'Etat se prononce ensuite sur l'office des juges de cassation et d'appel dans le cadre de la mise en œuvre des articles portant sur la régularisation d'une autorisation d'urbanisme.

En droit, en premier lieu, s'agissant du juge de cassation, lorsqu'une décision retient plusieurs motifs d'illégalité d'un permis de construire et refuse de mettre en œuvre l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, s'il est amené à censurer une partie de ces motifs il ne peut néanmoins " rejeter le pourvoi qu'après avoir vérifié si les autres motifs retenus et qui demeurent justifient ce refus."

En deuxième lieu, s'agissant du juge d'appel, plusieurs éléments doivent attirer notre attention.

De première part, si le juge d'appel est saisi d'un jugement prononçant l'annulation partielle d'un permis de construire et qu'une mesure de régularisation est intervenue en application de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme, il devra se prononcer sur la légalité du permis initial. S'il estime qu'aucun des moyens dirigés contre le permis initial n'est fondé, il devra :
• Annuler le jugement de 1ère instance ;
• Rejeter la demande d'annulation du permis de construire ;
• S'il est saisi en ce sens, statuer sur la légalité de la mesure de régularisation.

De deuxième part, a contrario, s'il considère que les moyens dirigés contre le permis sont fondés mais que les vices l'affectant ne sont pas régularisables, il devra :
• Annuler le jugement ;
• Annuler le permis dans son intégralité ;
• Annuler la mesure de régularisation.

De troisième part, s'il juge que le permis initial est affecté de vices régularisables, il devra statuer sur la légalité de ce permis en prenant en compte les mesures prises.
o S'il estime que le permis modifié est régularisé, il doit rejeter les conclusions dirigées contre la mesure de régularisation ;
o S'il constate que le permis modifié est toujours affecté d'un vice, il peut appliquer les articles L. 600-5 ou L. 600-5-1 du code de l'urbanisme pour permettre sa régularisation.

En l'espèce, la Haute juridiction s'est prononcée sur l'intégralité des moyens de cassation soulevés par les parties et les a rejetés.

En définitive, l'arrêt de la cour d'appel est cassé en ce qu'elle a commis une erreur de droit s'agissant de l'office de l'administration lors de l'instruction de la demande de permis de construire.

Isabelle Michel
Juriste – Cabinet Gossement Avocats