Urbanisme : les visites domiciliaires méconnaissent le droit au respect de la vie privée (CEDH)

Dans cette affaire, la France a été condamnée par la Cour européenne des droits de l'Homme. L'article L. 461-1 du code de l'urbanisme a été dénoncé en ce qu'il permettait, dans sa rédaction en vigueur à l'époque des faits, au préfet, à l'autorité instructrice d'une autorisation d'urbanisme et aux fonctionnaires et agents commissionnés de réaliser des visites de constructions en cours pour " procéder aux vérifications qu'ils jugent utiles et se faire communiquer tous documents techniques se rapportant à la réalisation des bâtiments ".

En cela, l'article L. 461-1 du code de l'urbanisme porte une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale.

I. Contexte et procédure antérieure

En 2006, le pétitionnaire s'est vu délivré un permis de construire et une autorisation de travaux.

En mars 2009, deux agents commissionnés par une collectivité ont procédé à une visite de l'ensemble immobilier de la société aux fins de contrôler les travaux réalisés. L'opération a été exécutée sans l'accord préalable du propriétaire et en son absence.

Outre la méconnaissance du permis de construire, les agents ont pu constater que plusieurs constructions ont été édifiées sans autorisation. Ils ont alors dressé un procès-verbal d'infraction.

En 2011, après une seconde visite, une information judiciaire a été ouverte, tant à l'encontre du pétitionnaire que de l'occupant des lieux.

Ce dernier a alors déposé une requête devant la chambre de l'instruction de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence aux fins de faire annuler le procès-verbal d'infraction et l'entière procédure.

La requête a été rejetée puis portée devant la Cour de Cassation, qui a, à son tour, refuser d'y faire droit.

Une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) a été présentée par le requérant devant la Cour de Cassation dénonçant l'article litigieux.

La Cour a refusé de transmettre la question au Conseil Constitutionnel aux motifs que l'article n'autorisait aucune mesure coercitive de nature à porter atteinte à l'inviolabilité du domicile ou à la liberté individuelle de l'occupant des lieux.

Le requérant a alors porté le litige devant la Cour européenne des droits de l'Homme.

II. Litige devant la Cour

En droit en premier lieu, le requérant, sans contester le caractère légal et légitime de l'ingérence prévue par l'article L. 461-1 du code de l'urbanisme, a dénoncé l'absence de cadre juridique précis de ces visites domiciliaires et notamment l'absence d'obligation de recueillir le consentement du propriétaire.

Il estime en ce sens que " la recherche des auteurs d'infraction en matière d'urbanisme ne justifie pas le recours aux visites inopinées et sans consentement préalable, dès lors qu'il n'existe aucun risque de voir la construction litigieuse disparaître « fortuitement ». Or, ni l'article L. 461-1 du code de l'urbanisme ni aucune disposition ne font obligation aux agents assermentés de recueillir préalablement à une visite le consentement des occupants."

En deuxième lieu, le Gouvernement a soutenu, quant à lui, que la visite litigieuse ne constituait pas une ingérence dans la mesure où aucune forme de contrainte n'a été exercée et qu'elle n'a nullement empêché le requérant de jouir des lieux en toute tranquillité.

En troisième lieu, la Cour a fait droit à la thèse du requérant sans pour autant condamner la possibilité de réaliser des visites domiciliaires en matière d'urbanisme.

Pour rappel, une ingérence au droit au respect de la vie privée et familiale ne méconnaît pas l'article 8 de la CESDH sous trois conditions :
- Elle est prévue par la loi ;
- Elle poursuit un ou des buts légitimes ;
- Elle est nécessaire dans une société démocratique.

De première part, la Cour a considéré que la visite prévue par l'article L. 461-1 du code de l'urbanisme constitue une ingérence, bien que relativement minime, car ne révélant que peu d'information sur l'individu même.

"De l'avis de la Cour, il y a certes lieu de distinguer, de par leur nature même, les visites effectuées par les agents de l'urbanisme d'autres visites domiciliaires, telles celles entreprises par exemple, par les douanes, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), ou l'administration fiscale qui peuvent conduire à saisir de nombreux documents, données ou objets. En règle générale, ces visites domiciliaires sont davantage susceptibles de porter atteinte au respect du domicile et de la vie privée car elles révèlent plus d'informations sur la personne qui en fait l'objet. Néanmoins, eu égard au principe consacré par sa jurisprudence, la Cour estime que l'entrée d'agents publics au sein du domicile du requérant, sans son autorisation, ainsi que la prise de photos à l'intérieur de cet espace utilisé par le requérant pour des activités relevant de sa vie privée, constitue une ingérence. "

De deuxième part, elle a reconnu que l'ingérence constituée par de telles visites domiciliaires était légale et légitime dès lors qu'elle était prévue par la loi et poursuivait des buts légitimes.

Les buts légitimes étant notamment constitués par la prévention d'infraction pénale, la protection de la santé et des droits et libertés d'autrui.

" 60. La Cour observe que l'ingérence dans le domicile du requérant visait à vérifier la conformité des travaux aux autorisations délivrées et à rechercher l'existence d'éventuelles infractions au code de l'urbanisme. Les visites prévues par l'article L. 461-1 du code de l'urbanisme se justifient par ailleurs par la protection de l'environnement, la prévention des nuisances, et la garantie de la santé et de la sécurité des personnes.
61. La Cour considère donc que l'ingérence poursuivait les objectifs de « prévention des infractions pénales », de « protection de la santé », et de « protection des droits et libertés d'autrui », lesquels constituent des buts légitimes au sens de l'article 8 § 2 de la Convention. "

De troisième part, la Cour a dénié toute nécessité d'une telle ingérence dans une société démocratique.
Selon la Cour, toute ingérence doit être nécessaire. Et toute nécessité doit être précisément établie.
D'après la jurisprudence de la Cour, la notion de nécessité implique que l'ingérence corresponde à un besoin social impérieux et qu'elle soit proportionnée au but légitime qu'elle poursuit.

La Cour admet de manière constante la nécessité des visites domiciliaires afin d'établir la preuve matérielle de délits et poursuivre le ou les auteurs. Cependant, pour admettre leur proportionnalité au but recherché, elle exige que la pratique offre des garanties suffisantes aux individus contre tout abus.

En l'espèce, pour juger que les visites prévues par l'article L. 461-1 ne présentaient aucune garantie, la Cour a pointé leurs principales lacunes :

- Elles peuvent être effectuées à tout moment ;
- Hors la présence d'un officier de police judiciaire ;
- Sans avoir à recueillir expressément le consentement du propriétaire ;
- La possibilité du requérant pour s'opposer à de telles visites est purement théorique.

In fine, la Cour a estimé que l'absence d'autorisation préalable d'un juge pour réaliser ces visites ne pouvait être compensée que par l'intervention d'un juge a posteriori, privant ainsi tout requérant d'un droit au recours effectif contre ces visites.

La combinaison de la méconnaissance de l'article 8 de la CESDH et de l'absence de droit au recours effectif a définitivement scellé le sort des visites domiciliaires en matière d'urbanisme.
Cette décision présente toutefois un caractère casuistique. Pour que la méconnaissance de l'article 8 de la CESDH soit avérée, il est nécessaire qu'un domicile soit violé.

Or, la notion de domicile est un concept autonome en droit européen. C'est-à-dire qu'en fonction des faits de l'espèce, une construction sera regardée, ou non, comme un domicile, ce qui jouera directement sur l'atteinte au droit au respect de la vie privée et familiale. 

Laetitia Domenech

Juriste – Gossement avocats