Solaire : le Gouvernement adresse une "doctrine nationale" aux préfets pour garantir l'équilibre entre développement de l'énergie solaire et préservation du patrimoine culturel (instruction du 9 décembre 2022)

prfecture
Par une instruction en date du 9 décembre 2022, mise en ligne le 13 janvier 2023, les ministres de la culture, de la transition écologique et de la transition énergétique ont entendu indiquer aux préfets comment "contribuer au développement de l'énergie photovoltaïque en garantissant la préservation du patrimoine". Commentaire. 

Cette instruction a manifestement pour objet de rassurer les acteurs de la protection du patrimoine culturel dans un contexte marqué par l'élaboration de mesures législatives et réglementaires destinées à augmenter la production d'énergie solaire photovoltaïque. 

Cette instruction comporte une "doctrine nationale" destinée à permettre aux préfets, d'une part de sélectionner les sites sur lesquels implanter en priorité des panneaux, d'autre par d'harmoniser les conditions d'autorisation des nouveaux projets. 

Cette instruction n'a pas de valeur juridique au sens où elle ne peut pas être opposée au demandeur d'une autorisation pour la création et l'exploitation d'installations de production d'énergie solaire. Elle est toutefois importante car elle est de nature à orienter l'instruction des dossiers par les préfectures. Il est donc conseillé aux porteurs de projet d'en prendre connaissance pour en anticiper l'application.

I. Sur les sites sur lesquels peuvent être implantés, par ordre de priorité, des panneaux solaires

La priorité donnée aux sites artificialisés. L'instruction précise que ce sont ces sites qui doivent prioritairement accueillir des projets et plus précisément ceux-ci : "Vous encouragerez l'implantation des panneaux solaires dans les zones logistiques, les zones d'activités et les zones industrielles, sur les parkings (au sol ou en toiture), hangars, grandes surfaces  commerciales, bâtiments couverts en terrasse, délaissés et terrains abandonnés et infrastructures autoroutières."

Les bâtiments modernes non protégés. L'instruction précise les conditions à respecter pour l'implantation des panneaux solaires sur des bâtiments édifiés après 1948, ainsi que les motifs de refus éventuels : "Vous accueillerez favorablement l'implantation de panneaux solaires sur les toitures des bâtiments construits après la Seconde Guerre mondiale (en particulier à partir de 1948) non protégés au titre des monuments historiques, en veillant à leur bonne intégration architecturale et paysagère. Vous ne refuserez ces projets que s'ils portent atteinte à l'architecture de bâtiments remarquables (labélisés ou non), au paysage, ou dans les cas où l'implantation de panneaux solaires.serait proscrite par le règlement du site patrimonial remarquable (règlement du PSMV, du PVAP, de la ZPPAUP ou de l'AVAP)."

Les bâtiments anciens. L'instruction précise : "Les projets d'implantation de panneaux solaires sur les bâtiments anciens (construits avant 1948) pourront être acceptés dans les sites patrimoniaux remarquables et les abords de monuments historiques s'ils sont compatibles avec la conservation et la mise en valeur du patrimoine et du paysage et s'ils ne sont pas proscrits par le règlement du site patrimonial remarquable. Ces projets pourront faire l'objet de prescriptions pour garantir leur bonne intégration architecturale et paysagère.Vous veillerez à ce que l'implantation des panneaux solaires soit prévue et encadrée dans les nouveaux règlements des sites patrimoniaux remarquables : plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) et plans de valorisation de l'architecture et du patrimoine (PVAP), lors de leur élaboration ou de leur révision."

Les monuments historiques. Les auteurs de l'instruction précisent - et il s'agit sans doute de l'un des points les plus importants de ce texte - que l'implantation de panneaux solaire "est, de manière générale, à éviter : "L'implantation de panneaux solaires (au sol ou en toiture) est, de manière générale, à éviter sur les monuments historiques classés ou inscrits.Toutefois de nombreuses avancées ont été réalisées ces dernières années, avec la création de dispositifs de production d'énergie photovoltaïque qui peuvent s'intégrer au bâti de façon harmonieuse (en particulier des tuiles solaires). Le Gouvernement a, à cet effet, mis en place une prime spécifique pour favoriser le développement de ces procédés dans les dispositifs de soutien. Des exceptions sont toutefois possibles, justifiées par exemple par le caractère discret du lieu  d'implantation ou par la nature technique des bâtiments considérés. Des implantations ne portant aucune atteinte au monument pourront également être proposées pour des installations au sol.

Les immeubles labélisés « architecture contemporaine remarquable" : "Pour ces immeubles, l'instruction précise : "vous ne refuserez
les projets d'installation de panneaux photovoltaïques que s'ils sont contraires aux objectifs de qualité architecturale
."

Les sites classés et inscrits au titre du code de l'environnement. Pour ces sites, l'instruction indique : "vous veillerez à ce que les projets de panneaux photovoltaïques en toiture prennent en compte et respectent les valeurs patrimoniales et les caractéristiques du site dans leur conception, implantation et composition. Vous travaillerez en lien avec le service· des sites de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement."

Les biens classés UNESCO. Pour ces derniers, l'instruction précise : "Pour les biens inscrits sur la Liste du patrimoine mondial, vous veillerez à la bonne prise en compte des valeurs paysagères et à leur préservation dans la conception, l'implantation et la composition des projets photovoltaïques à proximité ou au sein des biens inscrits. En particulier pour les projets soumis à évaluation environnementale, celle-ci devra inclure au sein du volet « patrimoine et paysage » une évaluation de l'impact du projet photovoltaïque et de ses dépendances sur la Valeur Universelle Exceptionnelle des biens."

II. Sur les conseils à destination des porteurs de projets

L'instruction du 9 décembre 2022 annonce la publication d'un guide national de bonnes pratiques à destination des porteurs de projets : "Un guide national sera élaboré dans les prochains mois, pour proposer une synthèse de ces bonnes pratiques, sans préjuger des déclinaisons régionales ou départementales qui devront continuer d'être produites."

Dans cette attente, les ministres demandent au préfet d'accorder une attention particulière au respect des règles relatives à la protection du patrimoine :

"Dans le cadre du dialogue avec les porteurs de projets, vous veillerez à explorer les différentes solutions qui favoriseront l'implantation des équipements photovoltaïques dans le respect du patrimoine et du paysage :
- intégration aux toitures à pentes (respect de la géométrie des toitures, de leur aspect, etc.) ou installation sur les toitures terrasses ;
- ordonnancement par rapport à l'architecture de l'édifice (emplacement « axé » par rapport aux percements des façades, regroupement des panneaux, etc.) ;
- emplacements peu visibles depuis l'espace public (implantation sur des bâtiments, tels des appentis, ou des pans de toiture peu visibles, notamment les toits plats) ;- adaptation à la topographie du terrain, respect des usages et maintien des voies et traversées existantes (pour les panneaux posés au sol).
"

Il convient de souligner que ces "conseils" des ministres aux préfets ne sont, en principe, pas opposables aux porteurs de projets. Toutefois, ces derniers auront sans doute intérêt à en prendre connaissance pour, éventuellement s'en prévaloir, voire pour prévenir des refus d'autorisation qui seraient "inspirés" desdits "conseils". 

Arnaud Gossement

avocat et professeur associé à l'université Paris I Panthéon-Sorbonne




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