Sites naturels : la proposition de loi tendant à réguler « l’hyper-fréquentation » dans les sites naturels et culturels patrimoniaux a été adoptée par le Sénat

Présentation du contexte

En France, le principe est celui de l'accès libre et gratuit aux espaces naturels, mais la très forte fréquentation de ces espaces – on ne compte pas moins de 8,5 millions de visiteurs par an dans les parcs nationaux – est susceptible d'avoir des impacts sur les écosystèmes, l'augmentation des déchets et même sur le tourisme.

Plusieurs communes se sentent démunies pour réguler l'afflux massif de touristes sur leur territoire, comme le maire de Saint-Gervais-les-Bains qui a pris un arrêté fondé sur des motifs de sécurité afin de limiter l'accès sur le massif du Mont-Blanc.

De nombreux outils juridiques existent aujourd'hui pour restreindre ou réorganiser l'accès aux sites. Par exemple, les directeurs des parcs nationaux peuvent régulariser la fréquentation du parc qu'ils gèrent. De même, il est possible de limiter la fréquentation d'un espace naturel en y interdisant l'accès aux véhicules motorisés ou en mettant en place des solutions d'aménagement du territoire comme l'étalement de la saison touristique, la mise en place de mobilités douces etc.

Ces outils présentent cependant de nombreuses limites. La commission, qui s'est prononcée sur la proposition de loi, a rappelé qu'il n'existait pas de régime général d'accès aux espaces naturels. En outre, elle identifie une carence d'outils juridiques pour les sites ou communes situés aux abords des espaces protégés, mais que ne font pas l'objet d'une protection eux-mêmes. C'est le cas par exemple de l'Ile de Porquerolles (83) située seulement en zone d'adhésion du parc national de Port Cros mais qui accueille près de 7 000 touristes par jour pendant la période estivale.

Présentation du dispositif de régulation de « l'hyper-fréquentation » touristique

L'objectif de la proposition de loi est de « compléter la boîte à outils des élus » en attribuant au maire un pouvoir ade police supplémentaire.

La première version du texte était très générale car elle prévoyait d'élargir à la protection de l'environnement la définition de l'ordre public général et des missions de police municipale définies par l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales :

« La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques [ainsi que la protection de l'environnement]. (…) »

Le rapporteur du texte a identifié plusieurs risques qui auraient pu être entrainés par une extension trop importante des pouvoirs du maire :
- La responsabilité du maire pourrait être engagée en cas de carence dans l'utilisation de ses nouveaux pouvoirs ;
- De nombreuses polices spéciales existent déjà en matière de protection de l'environnement, ce qui pourrait causer des difficultés d'articulation.

Nous avions également noté que le dispositif était trop large par rapport aux motifs de la proposition de loi. Les textes ne faisaient aucune référence au tourisme ou à l'accès de sites naturels. Par exemple, avec la première version du texte, les maires auraient également pu disposer d'un fondement juridique pour adopter des arrêtés « anti-pesticide », sans rapport avec « l'hyper-fréquentation » touristique.

Dans la seconde version du texte, la commission a choisi de recentrer le dispositif sur l'extension du pouvoir de police spéciale de la circulation des véhicules motorisés :

Article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales
« Le maire peut, par arrêté motivé, [réglementer ou] interdire l'accès de certaines voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation sur ces voies ou dans ces secteurs [dès lors que cet accès] est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l'air, soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques.
Dans ces secteurs, le maire peut, en outre, par arrêté motivé, soumettre à des prescriptions particulières relatives aux conditions d'horaires et d'accès à certains lieux et aux niveaux sonores admissibles les activités s'exerçant sur la voie publique, à l'exception de celles qui relèvent d'une mission de service public.
Ces dispositions ne s'appliquent pas aux véhicules utilisés pour assurer une mission de service public et ne peuvent s'appliquer d'une façon permanente aux véhicules utilisés à des fins professionnelles de recherche, d'exploitation ou d'entretien des espaces naturels. »

Si ce texte était adopté en l'état par l'Assemblée nationale, il permettrait au maire d'autoriser d'interdire mais également de réglementer l'accès à un espace et, d'autre part, de réglementer l'accès au sens large, quelque soit le mode d'accès privilégié (piéton, bateaux, véhicules terrestres).

S'agissant des espaces protégés disposant d'une gouvernance spécifique (parcs nationaux par exemple), les modalités de mise en œuvre du dispositif devront être précisées par décret.

Plusieurs difficultés pratiques persistent malgré tout : comment calculer le seuil de capacité d'accueil d'un site touristique ? Qui en aura la charge ? 

Emilie Bertaina

Avocate – Cabinet Gossement Avocats