Qualité de l’air : non-respect par la France de la réglementation de l’Union européenne en matière de qualité de l’air (Arrêt en manquement – Cour de justice de l’Union européenne)

Après avoir engagé une procédure en manquement, le 11 octobre 2018, la Commission européenne a déposé un recours contre l'Etat français, pour méconnaissance de la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe.

Selon son appréciation, depuis 2010, la France aurait méconnu des dispositions de la directive 2008/50, en raison de la présence trop importante dans l'air de plusieurs agglomérations de dioxyde d'azote (NO2), ce polluant provenant notamment de la circulation routière.

La Cour de justice de l'Union européenne a statué sur la demande de la Commission européenne.

Les valeurs limites de la directive n'ont pas été respectées

En premier lieu, la Cour de justice de l'Union européenne constate la méconnaissance par la France de l'article 13 de la directive 2008/50.

D'une part, la valeur limite annuelle de dioxyde d'azote (NO2) a, de manière systématique et persistante, été dépassée dans douze agglomérations françaises (Marseille, Toulon, Paris, Clermont-Ferrand, Montpellier, Toulouse, Reims, Grenoble, Lyon, Strasbourg, la Vallée de l'Arve, Nice).

D'autre part, la valeur limite horaire de NO2 a été dépassée pour les agglomérations de Lyon et de Paris.

L'article 13 prévoit en effet que, en vue de protéger la santé publique, les Etats membres doivent faire en sorte que le dioxyde d'azote ou les particules fines ne dépassent pas des valeurs limites préalablement établies.

La Cour de justice de l'Union rappelle que le dépassement des valeurs limites indiquées au sein de la directive 2008/50 suffit pour constater un manquement d'un Etat membre.

En l'occurrence, les rapports émis par la France depuis 2010, et transmis à la Commission européenne, montrent un dépassement des limites annuelles pour le NO2 pour douze agglomérations et un dépassement de la valeur limite horaire de ce polluant pour deux agglomérations (Paris et Lyon).

L'Etat français a fait valoir des difficultés pour l'application de ces valeurs limites, liées par exemple à la croissance démographique, ou encore à l'évolution des modes de transport.

Il a également tenté de faire valoir que l'appréciation relative au dépassement des valeurs limites doit tenir compte d'autres impératifs des traités de l'Union européenne, comme la libre circulation des marchandises et des personnes, laquelle serait à son sens atteinte s'il prenait des décisions d'interdiction de circulation afin de lutter contre la pollution au NO2.

Autre argument mis avant par l'Etat français, il a indiqué que des règlementations plus contraignantes sur le transport, telles que celle visant à augmenter la fiscalité sur les carburants, ne pourraient pas être envisagées actuellement, en raison de l'expression de l'opinion publique. Cela engendrerait, selon son argument, des troubles à l'ordre public.

L'Etat français a également fait valoir une tendance à la baisse des dépassements pour se prémunir d'un constat en manquement.

La Cour de justice de l'Union européenne a considéré que ces éléments (et d'autres) ne sont pas de nature à exonérer l'Etat français de ses obligations vis-à-vis des valeurs limites de NO2 à respecter.

Ces dernières s'imposent, en toutes circonstances.

La France a donc, depuis 2010, manqué à son obligation de respecter les valeurs limites annuelles et horaires du polluant NO2 de la directive de 2008/50.

Insuffisance des mesures relatives à la qualité de l'air

En deuxième lieu, la Cour de justice de l'Union européenne a étudié l'argument de la Commission européenne selon lequel la France n'aurait pas respecté l'article 23 de la directive, qui oblige notamment les Etats membres à prévoir des plans relatifs à la qualité de l'air dans des zones sensibles en cas de dépassements des valeurs limites.

En l'occurrence, la France disposait de plans ayant cet objet.

Seulement, appréciant le contenu de l'article 23 de la directive, la Cour de justice de l'Union relève que la mise en place formelle de plans relatifs à la qualité de l'air ne suffit pas.

Les plans pour l'amélioration de la qualité de l'air, et plus généralement les actions entreprises pas les Etats membres contre les polluants NO2 - ou encore les particules fines PM10, doivent contenir des mesures appropriées et efficaces permettant d'assurer que le délai de dépassements des valeurs limites soit le plus bref possible.

L'exigence de la Cour de justice de l'Union européenne est donc renforcée. Les Etats membres n'ont pas seulement une obligation de prévoir des plans dans les zones sensibles aux polluants visés par la directive. Ils ont l'obligation de prévoir des mesures efficaces, parvenant à atteindre les objectifs de la directive dans des délais courts.

Elle considère pour la situation de la France que :

« il y a lieu de relever que la République française n'a manifestement pas adopté, en temps utile, des mesures appropriées permettant d'assurer un délai de dépassement qui soit le plus court possible. Ainsi, le dépassement des valeurs limites en cause durant sept années consécutives demeure systématique et persistant dans cet État membre, en dépit de l'obligation incombant à ce dernier de prendre toutes les mesures appropriées et efficaces pour se conformer à l'exigence selon laquelle le délai de dépassement doit être le plus court possible. »

Le manque d'efficacité des plans et des mesures prévus par la France s'est révélé par le dépassement systématique et persistant des valeurs limites de présence de NO2 sur une période continue de sept ans.

La Cour de justice de l'Union européenne a donc également constaté que la France a manqué à ses obligations résultant de l'article 23 de la directive 2008/50 qui lui incombent de veiller à ce que la période de dépassement soit la plus courte possible.

Il appartient à la France de prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour.

Pour rappel, dans un arrêt du 12 juillet 2017, le Conseil d'Etat avait également relevé l'insuffisance des mesures prises par l'Etat français à l'égard de la qualité de l'air.

Florian Ferjoux
Avocat
Gossement Avocats