Projet de loi "société de confiance" : le Gouvernement souhaite inscrire la jurisprudence Danthony dans la loi

L'expression "jurisprudence Danthony" a trait à l'ensemble des décisions rendues par le Conseil d'Etat, à la suite d'un arrêt n°335477 du 23 décembre 2011, par lesquelles la Haute juridiction a dégagé puis appliqué le principe selon lequel une irrégularité de procédure n'a pas toujours pour conséquence l'illégalité de la décision prise par l'administration au terme de cette procédure.

Un vice de procédure ne doit donc pas mener le juge administratif à annuler systématiquement la décision intervenue à la suite d'une procédure irrégulière.

Ce principe a été dégagé à la suite de la loi du 17 mai 2011. Toutefois, le principe dégagé par le Conseil d'Etat va au-delà de la règle inscrite à l'article 70 de cette loi du 17 mai 2011.

Le Gouvernement souhaite aujourd'hui réécrire l'article 70 de cette loi du 17 mai 2011 pour consacrer dans la loi la "jurisprudence Danthony".

L'article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 "de simplification et d'amélioration de la qualité du droit"

Il convient de rappeler que l'article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 "de simplification et d'amélioration de la qualité du droit" dispose :

"Lorsque l'autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d'un organisme, seules les irrégularités susceptibles d'avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise au vu de l'avis rendu peuvent, le cas échéant, être invoquées à l'encontre de la décision".

Aux termes de cette disposition, l'irrégularité relative à la consultation d'un organisme ne pouvait avoir d'incidence sur la légalité de la décision prise que dans la mesure où elle a pu "exercer une influence sur le sens de la décision prise". L'article 70 ne permet donc pas de réduire les conséquences de tous les vices de procédure mais uniquement de ceux relatifs à la consultation d'un organisme.

Le principe dégagé par la jurisprudence Danthony

Par un arrêt "Danthony" du 23 décembre 2011, le Conseil d'Etat a étendu la portée de l'article 70 de la loi du 17 mai 2011. Pour ce faire, il a jugé que la règle définie par la loi du 17 mai 2011 s'inspire d'un principe plus large :

"Considérant que ces dispositions énoncent, s'agissant des irrégularités commises lors de la consultation d'un organisme, une règle qui s'inspire du principe selon lequel, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie ; que l'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte"

Alors que l'article 70 de la loi du 17 mai 2011 ne concernait que certains vices de procédures, à savoir ceux commis lors de la consultation d'un organisme, cet arrêt permet au juge administratif de "traiter" les conséquences de l'ensemble des vices de procédure.

Désormais, un vice de procédure n'entache d'illégalité la décision administrative prises à sa suite que s'il a "exercé une influence sur le sens de la décision prise" ou s'il a "privé les intéressés d'une garantie". Ce principe s'applique à l'ensemble des procédures d'élaboration des décisions administratives, qu'elles aient ou non un caractère obligatoire.

Cet arrêt permet de faire le tri entre les vices de procédure qui continueront de justifier l'annulation d'une décision administrative prise à la suite d'une procédure ainsi irrégulière, et ceux qui ne peuvent le justifier.

A la suite de cette décision "Danthony" du 23 décembre 2011, plusieurs arrêts ont permis de préciser quels sont les vices de procédure susceptibles d'être "danthonysés".

Ainsi, par une décision , le défaut de mention de l'existence d'une étude d'impact dans l'arrêté préfectoral d'ouverture d'une enquête publique ne nuit pas nécessairement à l'information du public :

"7. Considérant qu'en se fondant sur la seule circonstance qu'avait été omise la mention relative à l'existence de l'étude d'impact dans les arrêtés d'ouverture des enquêtes publiques et les avis au public pour estimer que la procédure avait été viciée, alors que ce seul élément, en l'absence d'autres circonstances, n'est pas de nature à faire obstacle, faute d'information suffisante, à la participation effective du public à l'enquête ou à exercer une influence sur les résultats de l'enquête, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit"

Le projet de loi "pour un Etat au service d'une société de confiance

L'article 33 de l'avant-projet de loi que le Gouvernement s'apprête à présenter en conseil des ministres prévoit de procéder à une "légalisation de la jurisprudence Danthony".

Cet article est, pour l'heure, ainsi rédigé :

"I.- Sous réserve des règles de procédure prévues par la Constitution ou par un engagement international, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que si cette irrégularité a exercé une influence sur le sens de la décision ou a privé les intéressés d'une garantie.

II.- L'article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit est abrogé."

Cet article "simplifie" le contenu du principe dégagé par le Conseil d'Etat et l'inscrit dans la loi. Si cet article était voté avec cette rédaction, un vice de procédure affectant une procédure administrative facultative ou obligatoire "n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que si cette irrégularité a exercé une influence sur le sens de la décision ou a privé les intéressés d'une garantie".

Cet article apporte toutefois une précision par rapport à la jurisprudence administrative actuelle : la neutralisation des effets d'un vice de procédure pourra être plus délicate si la Constitution ou un engagement international imposait le respect de la règle de procédure dont la méconnaissance a pu constituer un vice de procédure.

Dans les faits, pour les demandeur d'une autorisation administrative, l'inscription du principe "Danthony" dans la loi ne change rien. Cette "légalisation" a surtout pour but de permettre au Gouvernement de confirmer la solution retenue par le Conseil d'Etat. Il serait utile que le contenu de cet article 33 soit inscrit dans le code des relations entre le public et l'administration. 

Arnaud Gossement

Avocat associé - Cabinet Gossement avocats