Préjudice écologique : les enjeux écologiques et économiques de la réforme

Le 1er mars 2016, lors de l'examen en commission du projet de loi relatif à la biodiversité, le Gouvernement a déposé puis retiré un amendement réduisant fortement la portée de la notion de « préjudice écologique ». Une péripétie dont la presse s'est largement fait l'écho.

Les députés présents en commission ont également retirés ou rejetés tous les autres amendements proposant de modifier la rédaction de l'article 2 bis du projet de loi et d'inscrire le préjudice écologique dans le livre III du code civil.

Les députés sont désormais confrontés au choix suivant :

- Soit ils conservent la rédaction de l'article 2 bis, telle que voté par le Sénat ;

- Soit ils modifient cette rédaction en séance publique et ils disposent alors d'un délai de quinze jours pour rédiger un nouvel amendement ;

- Soit ils suppriment toute référence au préjudice écologique dans le projet de loi relatif à la biodiversité.

Avant toute chose, rappelons que l'enjeu de cette réforme n'est pas de définir ou de consacrer le préjudice écologique : il existe déjà en droit. Sauf à considérer que le Tribunal de Grande instance de Paris, la Cour d'appel de Paris puis la Cour de cassation auraient eu « tort » d'ordonner la réparation de ce préjudice écologique dans le dossier de l'Erika, il est certain que le préjudice écologique existe déjà dans notre droit.

Il est donc nécessaire de dépasser le débat sur l'opportunité de consacrer ou non le préjudice écologique. Ce débat a été tranché par la Cour de cassation, par arrêt du 25 septembre 2012. L'enjeu de la réforme n'est donc pas de créer mais de préciser la définition et les conditions de réparation du préjudice écologique.

Il convient alors :

1. De préciser la définition du préjudice écologique pour bien le distinguer des autres catégories de préjudices réparables ;

2. De préciser les conditions de réparation du préjudice écologique par les personnes publiques et privées ;

3. De concilier l'impératif de protection de l'environnement avec l'impératif de développement économique, comme l'ordonne la Charte de l'environnement.

I. Préciser la définition du préjudice écologique

Il n'est pas nécessaire de réaffirmer la notion de préjudice écologique mais bien d'en préciser le sens et la portée. Le législateur est ainsi appelé à préciser : s'il souhaite modifier la définition du préjudice écologique retenue par le juge, quelles sont les parties autorisées à en demander la réparation et quelles sont les conditions de cette réparation ?

S'agissant de la définition du préjudice écologique, il convient de rappeler que, par arrêt du 30 mars 2010, la Cour d'appel de Paris en a retenu la rédaction suivante :

« Sera, par ailleurs, indemnisé, ainsi que l'ont à bon droit retenu les premiers juges, le préjudice écologique résultant d'une atteinte aux actifs environnementaux non marchands, réparable par équivalent monétaire.

Ce préjudice objectif, autonome, s'entend de toute atteinte non négligeable à l'environnement naturel, à savoir, notamment, à l'air, l'atmosphère, l'eau, les sols, les terres, les paysages, les sites naturels, la biodiversité et l'interaction entre ces éléments, qui est sans répercussions sur un intérêt humain particulier mais affecte un intérêt collectif légitime. »

Cette définition est, à ce jour, la plus complète, la plus précise et la plus rigoureuse qui soit. Il serait précieux que le législateur la retienne. Les amendements qui ont, jusqu'alors, été discutés au Sénat et à l'Assemblée nationale, soit ne proposent aucune définition du préjudice écologique, soit en proposent des définitions imprécises ou trop complexes. Un préjudice écologique parfois dénommé ainsi ou « dommage à l'environnement » ou bien encore « dommage causé à l'environnement ». Plus préoccupant, ces amendements consacrés au préjudice écologique mélangent parfois plusieurs catégories de préjudices : préjudice matériel, préjudice moral, préjudice écologique.

La définition retenue en 2010 par la Cour d'appel de Paris a le mérite d'être claire et complète. Elle prévoit que le préjudice écologique :

- procède d'une atteinte aux actifs environnementaux non marchands ;

- procède d'une atteinte à l'environnement « naturel » : précision indispensable pour ne pas étendre le préjudice écologique à l'environnement constitué du patrimoine architectural par exemple ;

- procède d'une atteinte « non négligeable » ce qui permet de ne pas étendre la qualification de préjudice écologique à toutes les atteintes à l'environnement mais au plus graves d'entre elles ;

- est un préjudice « objectif », « autonome », « sans répercussions sur un intérêt humain particulier : ce qui permet de bien distinguer ce préjudice écologique « pur » de tout autre préjudice lié à une dégradation de l'environnement ;

- « affecte un intérêt collectif légitime » ce qui permet de créer un lien indispensable entre l'obligation de réparer un dommage causé à l'environnement et le fait que ce dernier est le patrimoine de l'humanité, autorisant donc des êtres humains à poursuivre la réparation de ce préjudice ;

- est « réparable par équivalent monétaire » : la Cour d'appel de Paris a ainsi retenu l'obligation de réparation du préjudice écologique, non pas en nature mais « par équivalent monétaire ». Demander à un Juge, comme le font la plupart des amendements qui ont été déposés à l'Assemblée nationale, d'ordonner par priorité la réparation en nature du préjudice écologique s'avèrera sans doute d'une grande complexité.

A notre sens, il importe que le législateur reprenne cette définition ou s'en rapproche le plus possible. Il serait notamment précieux que le législateur précise que la qualification du préjudice écologique est réservée aux atteintes « non négligeables » à l'environnement. A défaut, le champ d'application du préjudice écologique peut s'avérer trop étendu et produire l'effet inverse à celui recherché.

II. Organiser la réparation du préjudice écologique par les personnes publiques et privées

Depuis 2012, plusieurs rapports, amendements et un avant-projet de loi proposent d'inscrire le préjudice écologique dans le code civil. Le motif avancé pour mobiliser le code civil de préférence au code de l'environnement tient généralement au caractère symbolique d'une telle inscription.

La mobilisation du code civil comporte créé plusieurs difficultés dont la suivante : elle ne permet pas d'organiser les conditions de réparation du préjudice écologique par les personnes publiques (L'Etat, les collectivités territoriales…).

Le code civil ne peut en effet qu'organiser les conditions de réparation du préjudice écologique causé par les seules personnes privées. Pas par les personnes publiques. Il n'est pas inutile de rappeler les termes du célèbre arrêt célèbre « Blanco, rendu le 8 février 1873 par le Tribunal des conflits :

« Considérant que la responsabilité, qui peut incomber à l'Etat, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier ;

Que cette responsabilité n'est ni générale, ni absolue ; qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés ; »

Concrètement, en inscrivant le préjudice écologique dans le code civil, le législateur organisera les conditions de sa réparation par les seules personnes privées et non par les personnes publiques.

Ce qui ne signifie pas non plus que le législateur exonère les personnes publiques de toute responsabilité. Simplement, en procédant ainsi, le législateur s'en remettrait au juge administratif pour organiser lui-même les conditions de réparation du préjudice écologique. A notre sens, il serait préférable d'inscrire le préjudice écologique dans le code de l'environnement

- Pour organiser les conditions de réparation du préjudice écologique par les personnes publiques et privées

- Pour articuler le régime issu de la loi sur la responsabilité environnementale avec celui qui sera issu de la réforme en cours

- Pour réunir dans un même code, celui de l'environnement, l'ensemble des règles afférentes à la protection de l'environnement. Ce qui constitue un gage de simplicité, de lisibilité et d'accès au droit.

III. Assurer un équilibre entre la protection de l'environnement et la sécurité juridique des acteurs économiques

L'organisation des conditions de réparation du préjudice écologique doit réaliser concilier, comme l'ordonne la Charte de l'environnement, écologie et économie : l'impératif de protection de l'environnement et l'impératif de développement de l'économie.

« Article 6. Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social. »

Il est bien entendu indispensable de tenir compte des préoccupations exprimées par certaines entreprises et assureurs à l'occasion de cette réforme du code civil. Le droit de l'environnement n'a pas vocation à progresser contre les entreprises. Le droit de l'environnement peut être, à l'inverse, une opportunité de développement de ces dernières. Il existe fort heureusement plusieurs moyens pour que cette réforme du préjudice écologique réalise un équilibre entre écologie et économie.

Car soyons honnêtes. Si le préjudice écologique devait être mal défini, nul doute que, demain, par exemple, des mouvements d'opposition au développement des énergies renouvelables tenteront de s'en saisiront pour faire peur aux investisseurs. Nul doute aussi que cette tentative se solderait par un échec mais la seule tentative est à prévenir.

Le Gouvernement a tenté de répondre à cette inquiétude en proposant d'interdire la réparation du préjudice écologique causé par une activité disposant d'une autorisation administrative ou lorsque l'atteinte est autorisée. Cette proposition se serait retournée contre les entreprises : l'administration aurait été encore plus précautionneuse avant de délivrer une autorisation, craignant d'engager sa propre responsabilité. Il importe donc que les autorisations administratives restent délivrées sous réserve du droit des tiers.

Dès lors, comment procéder ?

En premier lieu, il importe que la réparation du préjudice écologique demeure prioritairement organisée par l'administration. La mesure ordonnée par le Juge ne peut constituer l'instrument prioritaire de réparation du préjudice écologique.

Le Juge se prononce plusieurs années après la réalisation du dommage. Dans les faits, la réparation du préjudice écologique demeurera prioritairement assurée non par le Juge mais par l'administration et les régimes de police administrative. Rappelons que dans l'affaire de l'Erika, la Cour de cassation s'est prononcée en 2012 sur un dommage qui s'est réalisé en 1999, soit 13 ans après. Or, l'enjeu est d'intervenir avant la réalisation du préjudice écologique, pas des années après. Il convient d'articuler le régime de prévention et de réparation du préjudice écologique par l'administration avec le régime d'engagement de la responsabilité de l'auteur du préjudice écologique par le Juge.

En deuxième lieu, il importe de réserver la qualification de préjudice écologique aux atteintes « non négligeables » à l'environnement "naturel". Toutes les atteintes à l'environnement doivent bien entendu être prévenues, notamment par la police administrative de l'environnement. Mais la qualification de « préjudice écologique pur » devrait être réservée, comme l'a fait la Cour d'appel de Paris dans l'affaire de l'Erika, aux atteintes « non négligeables ». Procéder autrement peut s'avérer contraire à la protection de l'environnement : aucune activité humaine, y compris les activités pour protéger l'environnement, ne comporte aucun risque, même minime d'une modification voire d'une dégradation de notre environnement.

En troisième lieu, il importe d'organiser la réparation du préjudice écologique sur le fondement d'un régime de responsabilité pour faute comme le propose au demeurant le rapport du Club des juristes. Car l'objectif de la réparation du préjudice écologique n'est pas d'assurer une solidarité entre humains mais d'identifier les causes précises qui ont pu mener à sa réalisation et d'en assurer la réparation, par priorité en nature.

En quatrième lieu, il importe de faire confiance au Juge et de se borner à un texte de loi court et précis. Ainsi, plutôt que de graver dans le marbre la liste des personnes qui seraient automatiquement autorisées à demander réparation du préjudice écologique, il serait préférable de laisser au Juge le soin d'apprécier, au cas par cas, la qualité et l'intérêt à agir des demandeurs.

En cinquième lieu, postérieurement au vote de cette loi, il conviendra d'engager un chantier sur un sujet clé : l'évaluation du montant de la réparation du préjudice écologique lorsque celle-ci n'est pas assurée en nature mais par équivalent monétaire.

IV. Rédiger un texte court, clair et précis

Il est toujours plus aisé de critiquer un texte que d'en proposer une rédaction. Je me suis donc risqué à rédiger une proposition d'amendement. Cette proposition ne correspond pas à mes idées et analyses mais tente une synthèse des différentes propositions d'amendement qui ont été déposées, et ce, à partir de l'arrêt rendu le 30 mars 2010 par la Cour d'appel de Paris.

Le but de la proposition d'amendement qui suit est uniquement de conforter et préciser cette jurisprudence « Erika » en respectant le "style" du code civil : des textes courts plutôt que du bavardage.

ASSEMBLÉE NATIONALE

RECONQUÊTE DE LA BIODIVERSITÉ - (N° 3442)

AMENDEMENT N°XX

présenté par XX

Rédiger ainsi l'article 2 bis :

I.- Après le titre IV bis du livre III du code civil, il est inséré un titre IV ter ainsi rédigé :

« TITRE IV TER
« De la responsabilité du fait des atteintes à la nature

« Art. 1386-19. –[Faute] Tout fait quelconque de l'homme, qui cause à la nature un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer.

« Art. 1386-20. – [Définition] Indépendamment des préjudices réparés suivant les modalités du droit commun, est réparable, dans les conditions prévues au présent titre, le préjudice écologique résultant d'une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes, qui est sans répercussions sur un intérêt humain particulier mais affecte un intérêt collectif légitime.

« Art. 1386-21. – [Action en réparation] L'action en réparation du préjudice écologique, par priorité en nature, est ouverte à l'État, au ministère public, à l'Agence française pour la biodiversité ainsi qu'à toute personne ayant qualité et intérêt à agir.

Il est préférable d'adopter un texte court. La loi n'a pas vocation à accueillir des mesures qui relèvent en réalité du règlement. Et, il n'est, à notre sens, pas nécessaire de préciser les éléments suivants :

- Les dépenses engagées par des personnes privées pour prévenir, réduire ou réparer un dommage causé à l'environnement demeureront l'objet d'une indemnisation distincte de la réparation du préjudice écologique. Idem pour le préjudice moral des demandeurs.

- Le juge aura bien entendu à tenir compte du principe « non bis in idem » et des mesures déjà ordonnées par l'administration pour prévenir, réduire ou réparer un dommage causé à l'environnement.

- il n'est pas nécessaire de créer un régime spécial de liquidation de l'astreinte ou d'affectation des dommages et intérêts en cas de réparation par équivalent monétaire.

Annexe : extrait de l'arrêt du 30 mars 2010, de la Cour d'appel de Paris dans l'affaire de l'Erika :

« Sera, par ailleurs, indemnisé, ainsi que l'ont à bon droit retenu les premiers juges, le préjudice écologique résultant d'une atteinte aux actifs environnementaux non marchands, réparable par équivalent monétaire.

Ce préjudice objectif, autonome, s'entend de toute atteinte non négligeable à l'environnement naturel, à savoir, notamment, à l'air, l'atmosphère, l'eau, les sols, les terres, les paysages, les sites naturels, la biodiversité et l'interaction entre ces éléments, qui est sans répercussions sur un intérêt humain particulier mais affecte un intérêt
collectif légitime.

La Cour européenne des Droits de l'homme, dans un arrêt Lopez Ostra du 9 décembre 1994, a été amenée à reconnaître expressément à ces éléments de la nature une valeur patrimoniale et à considérer que l'atteinte qui peut leur être portée est source de préjudice réparable.

Elle a ainsi jugé, se fondant sur l'article 8 de la CEDH et à propos de la puanteur d'une station d'épuration proche d'une habitation, que «Il va pourtant de soi que les atteintes graves à l'environnement peuvent affecter le bien-être d'une personne et la priver de la jouissance de son domicile de manière à nuire à sa vie privée et familiale».

La Convention européenne du paysage de Florence, du 20 octobre 2000 (ratifiée par la France le 13 octobre 2005) est venue souligner dans son préambule que "le paysage participe de manière importante à l'intérêt général, sur les plans culturel, écologique, environnemental et social" et qu'il "constitue une ressource favorable à l'activité économique", qu'il "concourt à l'élaboration des cultures locales et [...] représente une composante fondamentale du patrimoine culturel et naturel de l'Europe, contribuant à l'épanouissement des êtres humains", qu'il est "partout un élément important de la qualité de vie des populations : dans les milieux urbains et dans les campagnes, dans les territoires dégradés comme dans ceux de grande qualité, dans les espaces remarquables comme dans ceux du quotidien" et qu'il "constitue un élément essentiel du bien-être individuel et social, et que sa protection, sa gestion et son aménagement impliquent des droits et des responsabilités pour chacun".

Le législateur français, en instituant l'article L 110-1 du Code de l'environnement, issu de la loi du 27 février 2002, a qualifié de «patrimoine» «les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent», ajoutant
qu'il est celui de la Nation».

Plus récemment, par l'article premier de la loi du 1er août 2008, article complétant par un titre VI le livre 1er du Code de l'environnement, il a institué un principe de réparation, dont le coût est supporté par les personnes exerçant ou contrôlant effectivement, à titre professionnel, une activité économique, des détériorations directes ou indirectes à l'environnement, notamment celles qui créent un risque grave pour la santé humaine du fait de la contamination des sols, qui affectent gravement l'état écologique, chimique ou quantitatif ou le potentiel écologique des eaux, qui affectent gravement le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable certaines espèces ou leurs habitats, sites de reproduction ou aires de repos, qui affectent les fonctions assurées par les sols, les eaux et les espèces au bénéfice du
public.

Force est de considérer que cette disposition de la loi n'est pas applicable à la présente procédure, puisque dans le titre VI précité du Code de l'environnement est inséré un article L 161-5 qui dispose que ce même titre n'est pas applicable lorsque le fait générateur est survenu avant le 30 avril 2007.

Mais elle n'en illustre pas moins cette reconnaissance d'un préjudice écologique «pur» en droit français.

Toute cette évolution traduit une prise de conscience que l'habitude prise de simplifier les prémisses d'un raisonnement pour le faciliter, a conduit à considérer l'homme isolément de son milieu naturel, à négliger l'interaction permanente de l'homme avec la nature et à oublier que la nature fait partie de l'homme, comme il en fait partie.
Il découle de cette interdépendance que toute atteinte non négligeable au milieu naturel constitue une agression pour la collectivité des hommes qui vivent en interaction avec lui et que cette agression doit trouver sa réparation.

C'est ainsi que le déversement de la cargaison de l'Erika à compter du 23 décembre 1999 est venu porter atteinte, de manière directe ou indirecte, à un intérêt collectif. »

Par arrêt du 25 septembre 2012, la Cour de cassation a jugé que la Cour d'appel de Paris n'a pas commis, sur ce point, d'erreur de droit :

« Attendu que les énonciations de l'arrêt attaqué mettent la Cour de cassation en mesure de s'assurer que la cour d'appel a, sans insuffisance ni contradiction, répondu aux chefs péremptoires des conclusions dont elle était saisie et a ainsi justifié l'allocation des indemnités propres à réparer le préjudice écologique, consistant en l'atteinte directe ou indirecte portée à l'environnement et découlant de l'infraction ; » 

Arnaud Gossement

Avocat