Loi pour une société de confiance : expérimentation du rescrit juridictionnel en matière d’urbanisme, d’expropriation, et de santé publique

Cette expérimentation a pour objet de permettre, à un bénéficiaire d'un acte ou à l'administration qui l'a délivré, de pouvoir saisir le juge administratif pour en apprécier la légalité externe.

L'appréciation de la légalité de l'acte pourra être opposée aux tiers, lesquels auront cependant toujours la possibilité de déposer un recours auprès du juge pour demander l'annulation de ce dernier.

D'une durée de trois ans, l'expérimentation va concerner le droit de l'urbanisme ainsi que le droit de l'expropriation, et le droit de la santé publique.

Le rescrit juridictionnel s'apparente à un recours contentieux préventif. Il s'agit d'un mécanisme contentieux qui a été souvent proposé mais jamais encore adopté. Il est destiné à être utilisé afin de consolider juridiquement des opérations complexes.

L'article 54 de la loi pour une société de confiance détaille le contenu et la portée de cette expérimentation. La pratique du rescrit juridictionnel devra dans tous les cas faire l'objet d'une attention toute particulière.

En premier lieu, les personnes qui pourront engager cette procédure sont le bénéficiaire de la décision ou l'administration qui l'a prise.

Il est précisé que le dispositif ne concernera que des décisions administratives non règlementaires et qu'il ne pourra s'agir de décrets.

En deuxième lieu, la loi précise les domaines de l'expérimentation :

"Le premier alinéa du présent I est applicable aux décisions précisées par le décret en Conseil d'Etat prévu au V, prises sur le fondement du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, du code de l'urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique et dont l'éventuelle illégalité pourrait être invoquée, alors même que ces décisions seraient devenues définitives, à l'appui de conclusions dirigées contre un acte ultérieur."

Les décisions visées par l'expérimentation du rescrit juridictionnel concerneront des décision prises sur le fondement du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, du code de l'urbanisme ou des articles L. 1331-25 à L. 1331-29 du code de la santé publique.

Il faudra attendre la publication du décret d'application pour connaître la liste précise de ces décisions.

Ajoutons par ailleurs que l'expérimentation concernera uniquement, au maximum, le ressort de quatre tribunaux administratifs.

En troisième lieu, en termes de procédure, l'article 54 de la loi publiée précise que :

- la demande en appréciation de régularité de la décision administrative doit être formée dans un délai de trois mois à compter de sa notification ou de sa publication.

- La demande est rendue publique dans des conditions permettant à toute personne ayant intérêt à agir contre cette décision d'intervenir à la procédure.

- La demande suspend l'examen des recours dirigés contre la décision en cause et dans lesquels sont soulevés des moyens de légalité externe, à l'exclusion des procédures de référés.

Le Tribunal administratif saisi se prononce sur tous les moyens de légalité externe qui lui sont soumis ainsi que sur tout motif d'illégalité externe qu'il estime devoir relever d'office, y compris s'il n'est pas d'ordre public.

La demande peut donc lever des illégalités qui ne sont pas nécessairement identifiées par les parties à l'instance. Mais, lorsque l'acte sera jugé légal, cette appréciation vaudra pour l'ensemble de sa légalité externe.

En quatrième lieu, sur les effets, si le Tribunal administratif constate que la décision en cause est légale, le rescrit permettra à ce qu'aucun moyen tiré de la légalité externe de l'acte ne puisse être invoqué à l'encontre de cette décision dans d'autres procédures.

Pour précision, la légalité externe d'un acte administratif regroupe les irrégularités de celui-ci se rapportant à l'incompétence de l'auteur de l'acte, les irrégularités de forme (ex : motivation absente ou insuffisante), et les irrégularités de procédure (ex : dossier incomplet, autorité non consultée, vices affectant la participation du public).

Cela concerne une partie importante de la légalité d'un acte. Cela étant, le rescrit juridictionnel ne permettra pas le contrôle de la totalité de la légalité de l'acte, et notamment celle rattachée au pouvoir d'appréciation de l'administration (liée à la légalité dite interne de l'acte). Il ne portera donc pas sur l'ensemble des irrégularités que des tiers seraient susceptibles d'invoquer.

En cinquième lieu, l'autorité administrative pourra retirer ou abroger la décision en cause, à tout moment de la procédure et jusqu'à l'expiration d'un délai de deux mois après que la décision du juge lui a été notifiée.

Sur ce point, si cette mesure offre des possibilités à l'administration de retrait et d'abrogation, elle risque aussi de limiter l'usage du rescrit juridictionnel par le bénéficiaire de la décision.

Si celle-ci n'est pas contestée par les tiers, le bénéficiaire prendra-t-il le risque, afin de consolider une opération complexe notamment, de générer un risque de retrait ou d'abrogation de la décision qui n'existait pas initialement?

En outre, le texte n'indique pas précisément les conséquences de la décision du juge dans le cas où il conclut à l'existence d'une illégalité, notamment à défaut de recours formé contre la décision.

L'administration est en principe tenue de la retirer ou de l'abroger et disposera d'un délai pour le faire, mais, dans le même temps, des outils, notamment en droit de l'urbanisme, existent pour régulariser des illégalités.

En dernier lieu, la décision rendue par le Tribunal administratif n'est pas susceptible d'appel. Elle pourra néanmoins faire l'objet d'un pourvoi en cassation.

La loi renvoie enfin au pouvoir règlementaire le soin de fixer le délai dans lequel le Tribunal administratif devra statuer.

Si ce délai est trop long, le rescrit juridictionnel perdra de son intérêt. Dans le même temps, les juridictions n'ont pas nécessairement les moyens de gérer un délai trop court.

Il demeure que, même si sa portée sera limitée et qu'elle sera susceptible de soulever des interrogations, cette disposition créée par la loi du 10 août a au moins le mérite de tester le rescrit juridictionnel. Son expérimentation devrait en mesurer les effets réels, et éventuellement ouvrir une nouvelle approche du contentieux administratif.

Florian Ferjoux

Avocat - Cabinet Gossement Avocats
Référent du cabinet pour le droit de l'urbanisme