Le projet d'ordonnance "démocratisation du dialogue environnemental"

Il s'agit, non pas de la version définitive du projet d'ordonnance mais d'une présentation des ajouts et modifications que le Gouvernement souhaite apporter à plusieurs articles du code de l'environnement.

Résumé

Ce projet d'ordonnance a été rédigé à la suite du vote de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dont l'article 106 autorise le Gouvernement a moderniser le droit de l'environnement par voie d'ordonnance.

Le projet d'ordonnance prévoit :

- de définir le contenu du principe de participation du public

- de modifier les conditions de saisine et les attributions de la Commission nationale du débat public

- de modifier les conditions d'organisation des débats publics organisés par la Commission nationale du débat public

- de créer une nouvelle procédure de "concertation préalable" qui peut être organisée pour les plans, programmes et projets non soumis à débat public CNDP

- de créer une nouvelle procédure de "déclaration d'intention" pour les grands projets sous maîtrise d'ouvrage publique ou sur finances publiques. La déclaration d'intention peut être suivie d'une concertation préalable.

- de modifier l'organisation de l'enquête publique en facilitant l'accès à une version dématérialisée du dossier et en prévoyant la possibilité d'une réunion de restitution du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur.

- de créer une procédure de participation par voie électronique pour les plans, programmes et projets non soumis à enquête publique

- de créer une procédure de "participation supplétive du public" sur les projets de décisions administratives non individuelles qui ne seraient pas déjà soumises à une procédure de participation du public

- de créer une procédure de "consultation des électeurs sur des projets relevant de la compétence de l'Etat"".

Le processus de rédaction du projet d'ordonnance

Pour mémoire, l'article 106 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a autorisé le Gouvernement, dans les conditions définies à l'article 38 de la Constitution, à prendre toute mesure de nature à moderniser le droit de l'environnement sur les points suivants :

1° Accélérer l'instruction et la prise des décisions relatives aux projets de construction et d'aménagement, notamment ceux favorisant la transition écologique, et favoriser leur réalisation :

2° Modifier les règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes :

3° Réformer les procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à l'élaboration de projets, plans et programmes et de certaines décisions, afin de les moderniser et de les simplifier, de mieux garantir leur conformité aux exigences constitutionnelles ainsi que leur adaptabilité aux différents projets, de faire en sorte que le processus d'élaboration des projets soit plus transparent et l'effectivité de la participation du public à cette élaboration mieux assurée :

4° Accélérer le règlement des litiges relatifs aux projets, notamment ceux favorisant la transition énergétique, susceptibles d'avoir une incidence sur l'environnement et assurer, dans l'intérêt de la préservation de l'environnement et de la sécurité juridique des bénéficiaires des décisions relatives à ces projets, l'efficacité et la proportionnalité de l'intervention du juge, notamment en précisant les conditions dans lesquelles les juridictions administratives peuvent être saisies d'un recours et en aménageant leurs compétences et leurs pouvoirs.

Un travail de rédaction de l'ordonnance a donc été engagé. Au préalable, une commission présidée par le sénateur Alain Richard a été constituée au sein du Conseil national de la transition écologique. Commission dont Arnaud Gossement était membre en qualité d'expert qualifié.

Le projet d'ordonnance qui est aujourd'hui élaboré procède des conclusions de la Commission présidée par Alain Richard.

Commentaire

Pour l'essentiel, le projet d'ordonnance donne la possibilité - et non l'obligation - pour l'administration de modifier les conditions de participation du public sur des projets de décisions ayant une incidence directe et significative pour l'environnement.

La portée de cette ordonnance devrait être, dans la pratique, très limitée. Outre le fait le fait qu'elle ne prévoit qu'une possibilité et non une obligation pour l'administration de modifier les conditions de participation du public pour certains projets uniquement, l'ordonnance met en place des procédures qui se caractérisent par une certaine complexité. Ce qui n'encouragera pas à leur organisation. Tel est le cas de la déclaration d'intention.

En réalité, la mesure la plus importante de ce projet d'ordonnance est, comme cela était attendu, la création d'une nouvelle procédure de "consultation des électeurs sur des projets relevant de la compétence de l'Etat". Toutefois, les auteurs de l'ordonnance ont fait le choix, non d'élargir la possibilité pour les collectivités territoriales de soumettre à consultation locale ou à référendum local des projets de décisions mais de donner le droit à l'Etat d'organiser une consultation des électeurs dans une aire qui pourra varier d'une consultation à l'autre.

Pour notre part, nous regrettons que le projet d'ordonnance :

- adopte une définition assez imprécise du principe de participation du public. Le texte prévoit en effet d"améliorer la qualité de la décision publique et de contribuer à sa légitimité démocratique". Le projet d'ordonnance comporte une définition très minimaliste du principe de participation du public, pour l'essentiel réduit à l'information du public.

- ne comporte pas de définition du dialogue environnemental qui figure pourtant dans le titre du projet et qui ne se réduit pas au principe de participation du public ;

- participe d'une conception très centralisée du droit de l'environnement ;

- ne comporte pas de mesure de simplification du droit de l'environnement et de réduction des délais d'instruction des demandes.

- ne comporte pas mesure de réduction des risques juridiques et de réforme du contentieux de l'environnement devant les juridictions administratives comme cela a été pourtant débattu au sein de la Commission présidée par Alain Richard ;

- ne comporte pas de mesure de simplification et d'amélioration de l'évaluation environnementale des projets ;

- organise des nouvelles procédures optionnelles et complexes ;

- ne réforme pas davantage la CNDP en créant une véritable Haute autorité de la participation du public avec le statut d'autorité administrative indépendante et dont le rôle serait aussi d'accompagner les entreprises et d'organiser des processus de médiation.

Il est cependant possible que ce projet d'ordonnance évolue et soit accompagné d'autres projets d'ordonnances. Il sera prochainement soumis pour avis au Conseil national de la transition écologique.

La publication de cette ordonnance est annoncée pour le mois de juin 2016. Il restera lors à procéder à sa ratification.

Cabinet d'avocats Gossement