L’Etat doit réparer les préjudices qui résultent de l'application d’une loi déclarée contraire à la Constitution (Conseil d'Etat)

Pour mémoire, le grand arrêt "la Fleurette" du Conseil d'Etat du 14 janvier 1938 (n°51704) a permis la réparation exceptionnelle des préjudices anormaux et spéciaux engendrés par l'application d'une loi. Il s'agit là d'une responsabilité sans faute fondée sur la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Depuis la décision Gardedieu du Conseil d'Etat du 8 février 2007 (n° 279522), la responsabilité de l'Etat peut être recherchée dans le cas où une loi serait contraire à une convention internationale :

"Considérant que la responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée, d'une part, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l'adoption d'une loi à la condition que cette loi n'ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés, d'autre part, en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l'ensemble des préjudices qui résultent de l'intervention d'une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France".

La question de l'engagement de la responsabilité de l'Etat du fait de l'application d'une loi postérieurement déclarée inconstitutionnelle restait en suspend.

Les faits et la procédure

En premier lieu, l'ordonnance du 21 octobre 1986 relative à l'intéressement et à la participation des salariés aux résultats de l'entreprise et à l'actionnariat des salariés, définit ainsi (articles 7 et 15), son champ d'application pour les entreprises :

- « quelles que soient la nature de son activité et sa forme juridique, est soumise aux obligations de la présente section, destinées à garantir le droit de ses salariés à participer aux résultats de l'entreprise »

- « Un décret en Conseil d'État détermine les entreprises publiques et les sociétés nationales qui sont soumises aux dispositions du présent chapitre. Il fixe les conditions dans lesquelles ces dispositions leur sont applicables »

L'article 33 de la loi du 25 juillet 1994 a ensuite codifié ces dispositions aux articles L. 442-1 et L. 442-9 du code du travail.

En deuxième lieu, une loi du 30 décembre 2004 a modifié la rédaction de l'article L. 442-9 afin que les entreprises publiques ne soient plus exclues du dispositif de participation des salariés au capital.

Le Conseil constitutionnel, par une décision n°2013-336 QPC du 1er août 2013, a déclaré contraire à la Constitution le fait de soustraire les entreprises publiques à ce dispositif et de renvoyer à un décret le choix des entreprises qui y seraient soumises ou non. L'article 34 de la Constitution interdit en effet au législateur de déléguer une partie de sa compétence au pouvoir réglementaire – situation d'incompétence négative.

La rédaction antérieure de l'article L. 442-9 du code du travail avait donc fait obstacle pour certaines entreprises à la participation des salariés aux résultats.

De ce fait, les contentieux examinés par le Conseil d'Etat ont débuté, posant la question de la réparation des préjudices subis du fait de l'inconstitutionnalité de l'article L. 442-9 du code du travail.

Apport de l'arrêt

En premier lieu, cette décision du Conseil d'Etat rappelle tout d'abord le principe de la réparation du préjudice subi du fait de l'application d'une loi sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques (décision la Fleurette). Dans un second temps, il modifie la solution consacrée dans sa décision Gardedieu de la manière suivante (ajouts en gras) :

"Elle peut également être engagée, d'autre part, en raison des exigences inhérentes à la hiérarchie des normes, pour réparer l'ensemble des préjudices qui résultent de l'application d'une loi méconnaissant la Constitution ou les engagements internationaux de la France."

Les exigences inhérentes à la hiérarchie des normes sont donc ici la cause de cette évolution jurisprudence qui autorise dés lors la recherche en responsabilité de l'Etat à raison d'une lois contraire à la constitution.

En deuxième lieu, le Conseil d'Etat soumet l'engagement de la responsabilité de l'Etat à la réalisation de trois conditions :

- Le Conseil constitutionnel doit avoir déclaré la disposition querellée inconstitutionnelle à l'occasion d'un contrôle a priori (« l'occasion de l'examen de dispositions législatives qui la modifient ») ou a posteriori.

- L'encadrement des effets de la décision d'inconstitutionnalité par le Conseil constitutionnel ne doit pas s'y opposer ;

- Le requérant devra prouver la réalité de son préjudice ainsi que l'existence d'un lien de causalité direct entre l'inconstitutionnalité de la loi et le préjudice allégué, dans la limite de la prescription quadriennale.

Au cas d'espèce, le Conseil d'Etat écarte tout lien de causalité suffisant pouvant justifier la réparation du préjudice subi du fait de l'inconstitutionnalité de l'article L. 442-9 du code du travail.

Toutefois, ces décisions de principe du Conseil d'Etat permettent à l'avenir de rechercher la réparation des préjudices du fait de d'une loi déclarée contraire à la Constitution. 

Marion Cano

Juriste – Cabinet Gossement Avocats