Justice administrative : ce qui change en matière de délais pour saisir le juge administratif en période d'état d'urgence sanitaire (ordonnance n°2020-305 du 25 mars 2020)

La loi d'urgence publiée le 25 mars 2020 a donné habilitation au pouvoir règlementaire pour prendre les mesures nécessaires relatives à l'organisation de la justice, notamment celles relatives aux délais de procédure, tout en garantissant la continuité de la justice (voir ici notre commentaire).

Les délais pour saisir la justice administrative d'un recours contre une décision ou d'une action indemnitaire ont été adaptés aux conditions de la lutte contre le COVID-19.

Pour la plupart des délais, l'ordonnance n°2020-305 renvoie aux dispositions de l'article 2 de l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période.

Relevons que les mesures de publicité appliquées à de nombreuses décisions administratives consistent en un affichage en mairie, ou sur site (cf. Par exemple, pour les autorisations d'urbanisme). Du fait du confinement, certaines de ces mesures perdent leur portée informative.

Quel est le contenu de la règle de report des délais de recours devant les juridictions administratives ?

Les recours dont les délais prennent fin au cours de la période d'effet de l'état d'urgence vont pouvoir être formés sans être déclarés irrecevables s'ils sont déposés dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois.

Si l'on comprend bien que les délais impartis pour saisir le juge administratif ne courent plus durant la période d'état d'urgence sanitaire, il demeure des interrogations sur les délais de recours qui ont débuté avant cette période.

A la fin de la période d'urgence sanitaire, il y a lieu de s'interroger sur la question de savoir si le délai de recours a été seulement suspendu - ou si ce délai repart à son point de départ comme si la décision administrative venait d'être publiée ou affichée.

Sur ce point, l'article 15 de l'ordonnance n°2020-306 mentionne la notion de prorogation des délais de recours, mais la rédaction large et imprécise de l'article 2 de l'ordonnance n°2020-305 auquel renvoie l'ordonnance relative à l'organisation des juridictions de l'ordre administratif ne permet pas de résoudre définitivement cette question.

Quels sont les délais de recours concernés ?

Les délais concernés par le report susvisé sont ceux censés expirer ou avoir expiré durant la période d'effet de l'état d'urgence sanitaire.

Celle-ci s'étend du 12 mars 2020 et jusqu'à un mois suivant la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire, lequel, en l'état, a une durée de deux mois à compter de la publication de la loi du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, soit jusqu'au 24 juin 2020.

L'ordonnance a donc une portée rétroactive. Des recours ayant en principe expiré entre le 12 mars 2020 et la date de publication de l'ordonnance peuvent être introduits, sous conditions, devant le juge administratif sans pouvoir être rejetés pour irrecevabilité.

Sont donc exclus de l'application de ces règles de prorogation les délais échus avant le 12 mars 2020, ainsi que les délais censés expirés après le mois suivant la date de fin de l'état d'urgence sanitaire.

Quelles sont les conséquences de ce report des délais sur les décisions administratives et les procédures ?

Les dispositions de l'ordonnance ne font que reporter les délais échus pendant la période d'état d'urgence.

Mais elles n'empêchent pas l'administration de rendre des décisions administratives durant cette période.

Pour certaines d'entre elles, des situations d'urgence peuvent nécessiter la saisine du juge administratif, sans attendre la fin de la période sanitaire. Cela peut être le cas particulièrement dans le domaine de l'urbanisme et de l'environnement.

En outre, le contenu de l'ordonnance ne suspend pas les effets de décisions administratives déjà accordées – ou celles qui le seraient durant la période d'état d'urgence.

Celles-ci peuvent donc, dans certaines situations, devoir être mises en œuvre dans les intérêts de leur destinataire ou titulaire, et potentiellement porter atteintes à des intérêts tiers.

Les juridictions administratives peuvent continuer à être saisies de recours en annulation formés contre des décisions durant la période d'état d'urgence sanitaire.

L'instruction des recours pouvant être longue, il peut, selon la situation, être conseillé de saisir la justice sans attendre la fin de la période d'urgence.

Quelles juridictions administratives sont concernées ?

L'ensemble des juridictions de l'ordre administratif sont visées par les dispositions relatives aux délais. Cela concerne donc la saisine des tribunaux administratifs, mais aussi celle des cours administratives d'appel et du Conseil d'Etat.

Rappelons à cet égard que pour certains contentieux, la juridiction à saisir en premier peut être la cour administrative d'appel et non le tribunal administratif. C'est le cas notamment désormais des contentieux portant sur les décisions administratives rattachées au développement des parcs éoliens terrestres et marins.

Qu'en est-il des délais d'appel ou de cassation ?

Le cadre juridique dérogatoire mis en place par les ordonnances prises à la suite de la publication de la loi du 23 mars 2020 sur l'état d'urgence sanitaire n'opère pas de distinctions entre les décisions administratives (telles que les autorisations d'urbanisme ou les autorisations environnementales) et les décisions de justice rendues par les juridictions de l'ordre administrative.

Sont en outre visés de manière large tout recours ou action en justice, ce qui, à défaut de dispositions contraires, devrait concerner les délais d'appel et de pourvoi en cassation.

Il reste que, compte tenu du manque de précision des textes qui ont cherché à être très généraux, des incertitudes demeurent sur les hypothèses visées par le report des délais.

L'ordonnance du 25 mars 2020 prévoit-elle des exceptions ?

Des exceptions à la règle du report des délais de recours sont prévues par l'article 15 de l'ordonnance portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif.

Cela concerne les hypothèses suivantes :

- Pour les recours contre les obligations de quitter le territoire français, sous réserve de ceux prévus au premier alinéa du III de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, ainsi que les recours prévus aux articles L. 731-2 et L. 742-4 du même code, le point de départ du délai de recours est reporté au lendemain de la cessation de l'état d'urgence sanitaire, et non le mois suivant la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire.

- Il en est de même pour les demandes d'aide juridictionnelle dans le cadre de la saisine de la Cour nationale du droit d'asile.

- Les délais applicables aux procédures prévues à l'article L. 213-9 (recours en annulation d'un refus de demande d'asile) et au premier alinéa du III de l'article L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (placement en rétention) ne font pas l'objet d'adaptation.

- Les réclamations et les recours mentionnés à l'article R. 119 du code électoral peuvent être formés contre les opérations électorales du premier tour des élections municipales organisé le 15 mars 2020 au plus tard à dix-huit heures le cinquième jour qui suit la date de prise de fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dès ce tour, fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020 dans les conditions définies au premier alinéa du III de l'article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ou, par dérogation, aux dates prévues au deuxième ou troisième alinéa du même III du même article.

Florian Ferjoux

Avocat- Gossement Avocats