Interdiction de destruction d’espèces protégées : le Conseil d’Etat précise la notion de "raisons impératives d'intérêt public majeur"

Pour rappel, le principe de l'interdiction de destruction des espèces protégées, largement inspiré de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, est codifié en droit interne à l'article L. 411-1 du code de l'environnement. Sont protégés les sites d'intérêt géologique, les habitats natures les espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et leurs habitats de toutes atteintes, telles que la destruction d'œufs, de nids, la coupe de végétaux, leur transport etc.

Des dérogations à l'interdiction de la destruction d'espèces protégées sont limitativement énumérées par la directive du 21 mai 1992 dont les conditions sont reproduites à l'article L. 411-2 du code de l'environnement :

"I. – Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées :
(…)
4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle :
a) Dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ;
b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ;
c) Dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement ;
d) A des fins de recherche et d'éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes ;
e) Pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d'une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d'un nombre limité et spécifié de certains spécimens."

Il ressort de cette disposition que trois conditions cumulatives (cf. CE, 9 oct. 2013, Société d'économie mixte (SEM) Nièvre Aménagement, n°366803 ; CE, 25 mai 2018, n° 413267) sont requises :

- L'absence de solution de substitution satisfaisante ;

- Le maintien dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ;

- La protection d'un intérêt spécifique tel que "l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement".

Ni le législateur européen, ni le juge européen n'ont conféré de définition précise à la notion de « raisons impératives d'intérêt public majeur », mais ses contours sont régulièrement précisés :

- L'intérêt est qualifié de majeur uniquement s'il a vocation à durer dans le temps (cf. Guide « Gérer les sites Natura 2000, les dispositions de l'article 6 de la directive « habitats » rédigé en 2000) ;

- L'intérêt public majeur « s'attache par exemple à des infrastructures de transport, à la prévention des inondations, à l'aménagement rural, à des équipements de santé ou d'éducation publiques, assorti à des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement » (cf. circulaire DNP/CFF n° 2008-01 du 21 janvier 2008).

- Les projets peuvent relever d'un intérêt public majeur « lorsqu'ils satisfont un besoin de la collectivité ». « La création d'emploi ne suffit pas toujours » (cf. Guide « Espèces protégées, aménagements et infrastructures »).

La décision du Conseil d'Etat du 24 juillet 2019 s'inscrit dans le cadre de cette appréciation très rigoureuse de la notion d'intérêt public majeur.

Analyse de la décision du Conseil d'Etat

Par un arrêté en date du 29 août 2013, le préfet de la Haute Garonne a autorisé une dérogation « espèces protégées » portant sur 66 espèces protégées et autorisant la destruction de spécimens pour 12 d'entre elles, dans cadre de la réalisation d'un centre commercial de la périphérie toulousaine.

Plusieurs associations de protection de l'environnement ont saisi le Tribunal administratif de Toulouse d'une demande d'annulation de l'arrêté, à laquelle il a été fait droit par un jugement en date du 8 avril 2016. L'appel formé contre ce jugement a été rejeté par un arrêt de la Cour administrative d'appel de Bordeaux en date du 13 juillet 2017.

Le Conseil d'Etat saisi à son tour a également considéré que les conditions pour accorder une dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées n'étaient pas réunies.

Après avoir rappelé les articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l'environnement, le Conseil d'Etat confirme que les dérogations sont accordées uniquement si trois conditions distinctes et cumulatives sont réunies. Selon son analyse, il résulte de ces dispositions :

« qu'un projet (…) susceptible d'affecter la conservation d'espèces animales ou végétales protégées et de leurs habitats ne peut être autorisé, à titre dérogatoires, que s'il répond, par sa nature et compte tenu notamment du projet urbain dans lequel il s'inscrit, à une raison impérative d'intérêt public majeur. En présence d'un tel intérêt, le projet ne peut cependant être autorisé, eu égard aux atteintes portées aux espèces protégées appréciées en tenant compte des mesures de réduction et de compensation prévues, que si, d'une part, il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et, d'autre part, cette dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ».

Le Conseil d'Etat hiérarchise les différentes conditions nécessaires pour obtenir une dérogation.

1° Il convient de justifier d'une raison impérative d'intérêt public majeur,
Et si un intérêt public majeur est démontré, il est nécessaire de démontrer :

2° l'absence d'autres solutions satisfaisantes ;

3° que cette dérogation ne nuit pas au maintien des populations des espèces concernées.

Naturellement, suivant cette organisation, la Haute juridiction a commencé par examiner l'existence ou non d'une raison d'impérative d'intérêt public majeur.

En premier lieu, elle relève que la Cour administrative d'appel pouvait fonder sa décision sur des circonstances tenant à un « contexte local d'opposition au projet » et à la méconnaissance d'une prescription du SCOT de la grande agglomération toulousaine.

En deuxième lieu, le Conseil d'Etat, après une analyse des pièces du dossier, en conclut que l'offre en grands centres commerciaux apparaît suffisamment structurée pour répondre à la demande des prochaines années. Dans ces conditions, bien que le projet pourrait permettre la création de 1 500 emplois, il ne répond pas à une raison impérative d'intérêt public majeur.

Ce motif suffit à lui seul à annuler l'autorisation de dérogation accordée.

On notera que la définition de « l'intérêt public majeur » demeure casuistique et que cette solution n'est pas transposable à d'autres projets.

Pour conclure, bien que l'appréciation des conditions retenues pour autoriser une dérogation « espèces protégées » soit particulièrement drastique, la décision du Conseil d'Etat respecte les textes et la jurisprudence européenne en la matière. 

Emilie Bertaina

Avocate Cabinet Gossement Avocats