Intercommunalité : retrait d’une compétence transférée à un EPCI et conséquences pour les contrats attachés à cette compétence [Conseil d’Etat]

 I. Contexte.

Dans cette affaire, une communauté de communes était membre d'un syndicat mixte de traitement et de valorisation des déchets, auquel elle avait transféré ses compétences relatives à la maîtrise d'ouvrage et à l'exploitation de plateformes de valorisation et de traitement, d'usines de valorisation énergétique et de centres de stockage des déchets.

Pour les besoins de son activité, le syndicat mixte avait conclu plusieurs contrats :

- un contrat de bail emphytéotique administratif et un contrat de délégation de service public ayant pour objet la conception, la réalisation, le financement et l'exploitation d'une unité de traitement des déchets ménagers et de deux installations de stockage de déchets avec une société ;

- un « accord direct de financement » avec une banque pour le versement de l'une des redevances dues au délégataire.

Toutefois, un arrêté préfectoral a fusionné la communauté de communes avec deux autres EPCI, tous deux extérieurs au syndicat mixte, pour constituer une communauté urbaine. La communauté urbaine étant compétente de plein droit en matière de collecte et de traitement des déchets ménagers et assimilés, la communauté de communes a été retirée du syndicat mixte.

Se posait néanmoins la question de l'exécution des contrats susvisés, attachés à cette compétence transférée.

Plus précisément, le syndicat mixte et la communauté urbaine étaient en désaccord quant à l'interprétation des termes de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales. Suivant cet article, en cas de retrait de la compétence transférée à un EPCI :

- les biens mis à disposition de l'EPCI sont restitués aux communes antérieurement compétentes ;

- les biens propres de l'EPCI, acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétence doivent être répartis entre la commune qui se retire et l'EPCI ou cédés ; à défaut d'accord, les modalités de répartition des biens ou du produit de la cession sont fixés par arrêté préfectoral ;

- l'exécution des contrats conclus par l'EPCI se poursuit dans les conditions antérieures, sauf accord contraire des parties.

Pour refuser d'exécuter les contrats en cours, la communauté urbaine soutenait que le dernier alinéa de l'article L. 5211-25-1, relatif aux contrats, devait être interprété à la lumière des alinéas précédents, relatifs aux biens. Autrement dit, la poursuite de l'exécution des contrats portant sur les biens propres de l'EPCI – ce qui était le cas en l'espèce – ne serait pas requise, dans l'attente de l'accord ou de l'arrêté relatif à la répartition des biens.

II. Décision

Par sa décision du 7 novembre 2019, le Conseil d'Etat n'a pas suivi ce raisonnement et a posé le principe selon lequel les communes membres se trouvent de plein droit substituées à l'EPCI pour l'ensemble des contrats en cours, jusqu'à leur échéance :

« 12. […] Les dispositions du quatrième et dernier alinéa [de l'article L. 5211-25-1 du code général des collectivités territoriales], éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale de laquelle elles sont issues, doivent être lues indépendamment de celles des deux alinéas qui précèdent, relatives au partage des biens mis à la disposition de l'établissement public de coopération intercommunale ou dont il est devenu propriétaire. Il résulte des dispositions de ce quatrième et dernier alinéa que, dans l'hypothèse d'un retrait de la compétence transférée à un établissement public de coopération intercommunale, ses communes membres se trouvent de plein droit substituées à l'établissement pour l'ensemble des contrats en cours, quelle que soit leur nature, conclus par cet établissement pour l'exercice de cette compétence. Sauf accord contraire des parties, l'exécution de ces contrats se poursuit sans autre changement jusqu'à leur échéance, y compris durant la période précédant le partage des biens prévu par les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 5211-25-1. Il en va ainsi alors même que les contrats en cause porteraient sur des biens appartenant à l'établissement public de coopération intercommunale, sans qu'y fassent obstacle les règles particulières applicables à certains contrats, tels que les baux emphytéotiques administratifs » (cf. CE, 7 novembre 2019, Communauté urbaine Le Havre Seine Métropole, n° 431146).

Ainsi, la décision du 7 novembre 2019 apporte d'utiles précisions sur les conséquences du retrait d'une compétence transférée à un EPCI :

1. Les communes membres se trouvent de plein droit substituées à l'EPCI pour l'ensemble des contrats en cours ;
2. L'exécution de ces contrats se poursuit sans autre changement jusqu'à leur échéance ;
3. Il en va ainsi alors même que les contrats en cause porteraient sur des biens appartenant à l'EPCI ;
4. Les règles particulières applicables à certains contrats, tels que les baux emphytéotiques administratifs, n'y font pas obstacle.

A la lecture des conclusions du rapporteur public, cette solution se fonde à la fois sur la lettre de l'article et sur des impératifs de préservation des droits du cocontractant et de la continuité du service public :

« Tout d'abord, si la rédaction de l'article L. 5211-25-1 n'est peut-être pas optimale d'un point de vue légistique car elle rassemble dans un même article les sujets distincts des biens et des contrats, le dernier alinéa apparaît clairement comme autonome des alinéas précédents et sa formulation est générale. La lettre de la loi est donc dans le sens retenu par le juge des référés. Ensuite, la poursuite de l'exécution du contrat par la personne publique bénéficiaire du transfert de compétences est la seule solution qui préserve les droits du cocontractant et, surtout, la continuité du service public » (cf. ccl du rapporteur public Laurent Cytermann).

A noter que cette décision s'inscrit dans la continuité de la jurisprudence, dès lors que le Conseil d'Etat avait déjà retenu cette interprétation concernant les dispositions rédigées en des termes identiques du III de l'article L. 5211-5, relatives à la création d'un EPCI, en jugeant que l'EPCI était substitué à la commune membre dans les contrats en cours conclus par celle-ci (cf. CE, 26 février 2014, Société Véolia Eau - Compagnie générale des eaux, n° 365151).

Margaux Bouzac - Avocate sénior

Cabinet Gossement avocats