Hydroélectricité : Un bail emphytéotique qui a pour objet de mettre à disposition une centrale hydraulique appartenant à une commune est administratif

Par arrêt du 15 juin 2023 (pourvoi n°21-22.816), la troisième chambre civile de la Cour de cassation a précisé la nature juridique d'un bail emphytéotique portant sur la mise à disposition d'une centrale hydraulique installée sur un barrage appartenant à une commune.

Faits et procédure

Une commune a donné à bail emphytéotique à une société spécialisée dans l'exploitation d'ouvrage hydroélectrique une centrale hydroélectrique installée sur un barrage lui appartenant. La société exploitante est mise en demeure par arrêté préfectoral du 30 janvier 2017 de satisfaire à l'obligation résultant de l'article L. 214-18 du code de l'environnement de maintenir en permanence dans le lit du cours d'eau un « débit minimal biologique » afin de permettre la circulation et la reproduction des espèces aquatiques.

Par un arrêté du 27 février 2019, le préfet refuse d'accorder à la société exploitante l'autorisation d'exploiter l'ouvrage hydroélectrique, en vue de laquelle le bail emphytéotique avait été accordé par la commune.

La société exploitante a assigné la commune pour obtenir sa condamnation d'une part, à réaliser les travaux nécessaires à la mise en conformité de l'ouvrage hydroélectrique et d'autre part, à l'indemniser du préjudice subi. En défense, la commune a soulevé une exception d'incompétence au profit des juridictions administratives.

Par arrêt du 21 juillet 2021, la cour d'appel d'Orléans a fait droit à l'exception d'incompétence et se déclare incompétente pour trancher le litige. Selon la cour d'appel, en effet, le bail emphytéotique est administratif. La société requérante forme un pourvoi contre cette décision.

La nature administrative du bail emphytéotique

Aux termes de l'arrêt du 15 juin 2023, la Haute juridiction rappelle tout d'abord les dispositions de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit qu'un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime, en vue de réaliser une « opération d'intérêt général » qui relève de sa compétence.

Pour déterminer si le bail emphytéotique entrepris a pour objet une « opération d'intérêt général », la Cour de cassation se fonde sur les dispositions des articles L. 100-1 et L. 100-2 du code de l'énergie qui prévoient notamment que l'Etat, en cohérence avec les collectivités territoriales, veille à diversifier les sources d'approvisionnement énergétique et à augmenter la part des énergies renouvelables. Selon la Cour de cassation, le bail emphytéotique litigieux peut être qualifié d'opération d'intérêt général dès lors qu'il a pour objet de mettre à disposition un ouvrage hydroélectrique destiné tant à produire de l'électricité d'origine renouvelable qu'à diversifier les sources d'approvisionnement énergétique. Enfin, en se fondant sur les dispositions de l'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit que les communes concourent avec l'Etat à la lutte contre l'effet de serre par la maîtrise et l'utilisation rationnelle de l'énergie, la Cour de cassation considère qu'une telle opération d'intérêt général entre bien dans le champ de compétence de la commune.

L'arrêt du 15 juin 2023 retient l'attention notamment pour les deux raisons suivantes. D'une part, si la Cour de cassation s'est déjà prononcée sur le régime juridique des baux emphytéotiques portant sur des biens immobiliers appartenant à une commune (par exemple, Cass. Civ. 3, 19 décembre 2012, n° 11-10.372), la présente décision est, à notre connaissance, la première fois où la Cour de cassation statue sur la nature administrative d'un bail emphytéotique ayant pour objet de mettre à disposition un ouvrage hydroélectrique. D'autre part, il ressort de cette décision que les objectifs généraux relevant de la « politique énergétique » énoncés aux articles L. 100-1 et L. 100-2 du code de l'énergie peuvent utilement être invoqués afin de soumettre un bail emphytéotique à un régime de droit public. En statuant ainsi, la Cour de cassation confère une portée à des dispositions législatives pourtant rédigées en des termes très généraux. 

Emma Babin

Avocate