Droit de dérogation : le décret accordant un droit de dérogation à titre expérimental aux préfets ne méconnaît pas le principe de non-régression (Conseil d’Etat)

Pour rappel, le pouvoir réglementaire a adopté le 29 décembre 2017 le décret n° 2017-1845 relatif à l'expérimentation territoriale d'un droit de dérogation reconnu au préfet.

Ce décret doit permettre, à titre expérimental, jusqu'au 31 décembre 2019, aux préfets de certaines régions et certains département de déroger, sous certaines conditions, à des normes administratives étatiques, par un arrêté motivé.

Seules certaines matières sont visées, parmi lesquelles l'environnement ; et ces dérogations ne peuvent être adoptées que si elles répondent à certaines conditions, qui figurent à l'article 3 de ce décret :

• être justifiées par un motif d'intérêt général et l'existence de circonstances locales ;
• avoir pour effet d'alléger les démarches administratives, de réduire les délais de procédure ou de favoriser l'accès aux aides publiques ;
• être compatibles avec les engagements européens et internationaux de la France ;
• ne pas porter atteinte aux intérêts de la défense ou à la sécurité des personnes et des biens, ni une atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par les dispositions auxquelles il est dérogé.

Dans une note du 9 avril 2018, le Premier ministre avait rappelé que ce texte avait pour objectif de renforcer, " à titre expérimental à ce stade, les marges de manœuvre des préfets dans la mise en œuvre des règlementations nationales ". Il soulignait également le cadre à respecter pour pouvoir exercer ce droit de dérogation.

L'adoption de ce décret avait toutefois déclenché quelques réactions, notamment vis-à-vis de la potentielle fragilité des autorisations délivrées sur son fondement et de son éventuelle inconstitutionnalité.

L'association Les amis de la Terre France a donc décidé de le porter devant le Conseil d'Etat, pour en demander son annulation.

Dans sa décision ici commentée, la Haute juridiction rejette la requête de l'association sur plusieurs fondements.

En premier lieu, elle écarte le moyen selon lequel le décret aurait dû être contresigné par le ministre chargé de l'environnement.

En effet, elle rappelle que, si l'article 22 de la Constitution dispose que " les actes du Premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres chargés de leur exécution " et que l'environnement fait partie des matières pour lesquelles les préfets peuvent faire usage du droit de dérogation, elle souligne également que le décret ne nécessite pour autant aucune mesure d'exécution de la part du ministre chargé de l'environnement.

En deuxième lieu, le Conseil d'Etat fait une analyse de principe de l'article 37-1 de la Constitution, qui autorise l'expérimentation.

Dans un premier temps, il souligne que le pouvoir réglementaire peut, dans le respect des normes supérieures, autoriser des expérimentations permettant de déroger à des normes à caractère réglementaire sans méconnaître le principe d'égalité devant la loi. Pour cela, il est toutefois nécessaire que, comme le prévoit l'article 37-1, ces expérimentations présentent un objet et une durée limités, et que leurs conditions de mise en œuvre soient définies de façon suffisamment précise.
Il souligne également que le pouvoir réglementaire doit identifier précisément les matières dans le champ desquelles cette dérogation est possible, ainsi que les objectifs auxquels celle-ci doit répondre et les conditions auxquelles elle est soumise. Dans ce cas, il peut ne pas préciser d'emblée les normes réglementaire susceptibles de faire l'objet d'une dérogation, ni, le cas échéant, les règles ayant vocation à s'y substituer.

Dans un deuxième temps, il valide le décret attaqué vis-à-vis de l'analyse à laquelle il vient de procéder :

• ce texte autorise les préfets concernés à déroger de façon ponctuelle, pour la prise d'une décision non réglementaire relevant de leur compétence, aux normes réglementaires applicables dans certaines matières limitativement énumérées ;
• ces dérogations ne peuvent être accordées que dans le respect des normes supérieures applicables ;
• il limite ces dérogations, d'une part, aux règles qui régissent l'octroi des aides publiques afin d'en faciliter l'accès, d'autre part, aux seules règles de forme et de procédure applicables dans les matières énumérées afin d'alléger les démarches administratives et d'accélérer les procédures ;
• il ne permet une dérogation que sous conditions qu'elle réponde à un motif d'intérêt général, qu'elle soit justifiée par les circonstances locales, qu'elle ne porte pas atteinte aux intérêts de la défense ou à la sécurité des personnes et des biens et qu'elle ne porte pas une atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par les dispositions auxquelles il est dérogé.

Il juge ainsi que le décret attaqué, « dont le champ et la durée d'application sont limités, n'autorise, dans le respect des normes supérieures, que des dérogations dont l'objet est limité et dont les conditions de mise en œuvre sont définies de façon précise », et ne méconnaît donc ni les dispositions de l'article 37-1 de la Constitution, ni la loi.

En troisième lieu, l'association requérante avait soulevé une méconnaissance par ce décret du principe de non-régression, qui « inspire les politiques de l'environnement », énoncé à l'article L. 110-1-II-9° du code de l'environnement en ces termes :

« Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. »

Toutefois, le Conseil d'Etat écarte sommairement ce moyen, en jugeant qu'il résulte des termes mêmes du décret, et notamment de son article 1er, qu'il ne permet pas de déroger à des normes réglementaires ayant pour objet de garantir le respect de principes consacrés par la loi tel que le principe de non-régression.

En conclusion, l'article 5 de ce décret prévoit qu'un rapport d'évaluation soit remis aux ministres compétents sur la nature et le nombre des dérogations accordées, les motifs d'intérêt général qui les ont justifiées, les effets de l'expérimentation au regard de ses objectifs et les contestations et contentieux contre ces dérogations. Cela permettra de connaître la portée effective de ce décret, ainsi que les suites éventuelles qui pourront être données à cette expérimentation. 

Camille Pifteau
Avocate – Cabinet Gossement Avocats