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Biodiversité : annulation de l'autorisation d'un projet de centrale thermique "d'intérêt public majeur" en l'absence d'étude suffisante des "solutions alternatives satisfaisantes" (TA Guyane, 28 avril 2022, centrale de Larivot, n°2100237)

20220429-154828TA-Guyane
Par un jugement n°2011237 du 28 avril 2022, le tribunal administratif de la Guyane a annulé l'autorisation environnementale de la centrale électrique au Larivot. Cette annulation procède d'une analyse rigoureuse de la condition de légalité d'une autorisation de dérogation au principe d'instruction d"espèces protégées tenant à l'absence de solution alternative satisfaisante. Analyse. 

Résumé

1. Par un jugement du 28 avril 2022 le tribunal administratif de la Guyane a annulé l'arrêté du 22 octobre 2020 par lequel le préfet de la Guyane a délivré une autorisation environnementale pour l'exploitation de la centrale de production d'électricité au Larivot ("centrale de Larivot") sur le territoire de la commune de Matoury en Guyane. 

2. Le tribunal administratif de la Guyane a jugé :

- que cette autorisation environnementale comporte une autorisation illégale de dérogation au principe d'interdiction de porter atteinte aux espèces protégées ;

- que cette autorisation "dérogation espèces protégées" est illégale au motif que le préfet a, à tort, estimé qu'il n'existait pas de solution satisfaisante autre que celle retenue par le pétitionnaire pour l'implantation de cette centrale électrique ;

- que l'illégalité de cette autorisation "dérogation espèces protégées" n'est pas régularisable ;

- que l'illégalité de cette autorisation "dérogation espèces protégées" a pour effet d'imposer l'annulation de l'autorisation environnementale en toutes ses composantes ;

3. Ce jugement témoigne d'une évolution de la jurisprudence administrative qui tend à une analyse de plus en plus rigoureuse de la condition de légalité de la "dérogation espèces protégées" tenant à l'absence de "solution alternative satisfaisante". 

Commentaire

Ce jugement rendu par le tribunal administratif de la Guyane confirme une double évolution de la jurisprudence administrative, depuis une dizaine d'années. 

1. Ce jugement est rendu dans un contexte où la question de la "dérogation espèces protégées" est de plus en plus discutée par les parties au procès administratif. Le risque juridique relatif aux conséquences d'un défaut de dépôt de demande de dérogation, au refus par l'administration d'accorder cette dérogation ou à l'illégalité de cette dérogation est croissant, notamment pour les projets de production d'énergie faisant l'objet de recours devant la juridiction administrative. 

2. Ce jugement démontre que l'autorisation environnementale d'un "grand projet" dont même la "raison impérative d'intérêt public majeur" est admise, peut être annulée au motif que toutes les conditions d'octroi de la "dérogation espèces protégées" n'étaient pas réunies. 

3. Ce jugement témoigne d'une analyse très approfondie, par le juge administratif des développements de la demande présentée par le pétitionnaire pour justifier le choix de la solution retenue. Le jugement ici commenté procède à une comparaison précise des caractéristiques du site retenu avec celles des sites envisagés, et ce, sur plusieurs critères. 

4. L'analyse de la portée de ce jugement doit demeurer prudente car l'Etat a annoncé immédiatement vouloir interjeter appel de ce jugement et en demander la suspension de l'exécution, devant la cour administrative d'appel de Bordeaux.

Analyse

I. Les faits et la procédure

22 octobre 2020 : arrêté par lequel le préfet de la Guyane a délivré une autorisation environnementale pour l'exploitation de la centrale de production d'électricité au Larivot ("centrale de Larivot") sur le territoire de la commune de Matoury en Guyane.

23 février 2021 : requête des associations France nature environnement et Guyane nature environnement tendant à l'annulation de cet arrêté préfectoral du 22 octobre 2020.

7 juillet 2021, les associations France Nature Environnement et Guyane Nature Environnement ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de la Guyane, la suspension de l'exécution de cette autorisation.

27 juillet et 7 septembre 2021 : par deux décisions n°2100957 et 2101084, le juge des référés du tribunal administratif de la Guyane, à la demande de ces associations, a suspendu l'exécution de l'arrêté préfectoral du 22 octobre 2020 (cf. notre commentaire de ces ordonnances).

  • Pour ce juge des référés, la condition relative à l'urgence est satisfaite au motif principal que l'intérêt général qui s'attache à la sécurité d'approvisionnement électrique de la Guyane doit être mis en balance avec "l'urgence écologique et climatique" : "(...) l'intérêt général attaché à la sécurité d'approvisionnement électrique de la Guyane doit être mis en balance avec l'urgence écologique et climatique au nom de laquelle la politique énergétique nationale se donne pour objectifs, ainsi qu'il a été fixé par l'article L. 100-4 du code de l'énergie, de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et d'atteindre la neutralité carbone à l'horizon 2050"
  • Sur le fond, le juge des référés a notamment relevé que l'Etat et l'exploitant ne justifient pas que l'exploitation aura un "bilan carbone neutre" en raison de son passage, en 2024, du fioul à la biomasse liquide : "si l'Etat et EDFPEI font valoir que la centrale fonctionnera dès le courant de l'année 2024 à la bio-masse liquide et non pas au fioul domestique, avec cette conséquence que la centrale bénéficierait alors d'un bilan-carbone neutre, cette assertion, non formalisée à ce jour, présente un caractère hypothétique".

10 février 2022 : le Conseil d'Etat a annulé les ordonnances du juge des référés du tribunal administratif de la Guyane au motif qu'aucune disposition législative n'impose de prendre en compte, pour une autorisation environnementale, l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 fixé par le code de l'énergie.

28 avril 2022 : par un jugement rendu ce jour, le tribunal administratif de la Guyane, statuant sur le recours au fond, a annulé l'arrêté préfectoral du 22 octobre 2021.

29 avril 2022 : la ministre de la transition écologique a publié un communiqué de presse pour annoncer que l'Etat interjette appel de ce jugement - dont il demande également la suspension de l'exécution - devant la cour administrative d'appel de Bordeaux.

II. Sur le fond

Sur le fond, le tribunal administratif de la Guyane

  • reprend le considérant de principe relatif aux conditions de dérogation au principe d'interdiction de porter atteinte au patrimoine naturel (A)
  • admet l'existence d'une "raison impérative d'intérêt public majeur" (B)
  • juge que le bénéficiaire et l'auteur de l'autorisation environnementale litigieuse ne démontrent pas l'absence d'une "solution alternative satisfaisante" (C)
  • annule l'autorisation environnementale dans son ensemble à raison de l'illégalité de sa composante "dérogation espèces protégées" (D).

L'une des trois conditions de légalité de l'autorisation "dérogation espèces protégées" n'étant pas remplie, l'autorisation est annulée.

A. Rappel des conditions de légalité d'une autorisation "dérogation espèces protégées"

A titre liminaire, il convient de bien distinguer

  • la question de la légalité de la décision d'un porteur de projet de demander ou non une autorisation "dérogation espèces protégées"
  • de la question de la légalité de la décision par laquelle l'administrative délivre ou refuse de délivrer une telle autorisation


Aux termes de l'article L.411-1 du code de l'environnement, il est interdit de porter atteinte à la préservation du patrimoine naturel.

Aux termes de l'article L.411-2 du code de l'environnement, l'administration peut autoriser une personne à déroger au principe d'interdiction de porter atteinte aux espèces protégées à trois conditions : 

  1. Il n'existe pas d'autre solution alternative satisfaisante que celle retenue par le pétitionnaire.
  2. La dérogation ne nuira pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.
  3. Il existe une raison impérative d'intérêt public majeure de réaliser ce projet.


L'article L.411-2 du code de l'environnement précise en effet :

"4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle :
(...)
c) Dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement ;"

Ces trois conditions de dérogation au principe d'interdiction de porter atteinte au patrimoine naturel ont été interprétées par le Conseil d'Etat, dans un considérant de principe fréquemment repris par les juridictions administratives saisies (cf. par ex. Conseil d'Etat, 10 mars 2022, Association Sauvegarde des Avant-Monts, n°439784).

Dans son jugement objet du présent commentaire, le tribunal administratif de la Guyane a bien entendu repris ce considérant de principe, ainsi rédigé : 


"5. Il résulte de ces dispositions qu'un projet de travaux, d'aménagement ou de construction d'une personne publique ou privée susceptible d'affecter la conservation d'espèces animales ou végétales protégées et de leur habitat ne peut être autorisé, à titre dérogatoire, que s'il
répond, par sa nature et compte tenu des intérêts économiques et sociaux en jeu, à une raison impérative d'intérêt public majeur. En présence d'un tel intérêt, le projet ne peut cependant être autorisé, eu égard aux atteintes portées aux espèces protégées appréciées en tenant compte des mesures de réduction et de compensation prévues, que si, d'une part, il n'existe pas d'autre solution satisfaisante et, d'autre part, cette dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.
"

Aux termes de ce considérant de principe, une dérogation espèces protégées ne peut être légalement octroyée au motif 'une une raison impérative d'intérêt public majeur" qu'à la double condition suivante : 

  • il n'existe pas d'autre solution satisfaisante ;
  • cette dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle.


B. La condition (remplie) relative à l'existence d'une "raison impérative d'intérêt public majeur" est remplie

L'une des conditions de légalité d'une dérogation espèces protégées tient à l'existence d'une raison impérative d'intérêt public majeur. 

Au cas d'espèce ici commenté, le tribunal administratif de la Guyane a jugé que (point 8 du jugement) "le projet de construction d'une centrale
électrique, pour lequel l'arrêté litigieux porte autorisation environnementale, doit être regardé comme répondant à une raison impérative d'intérêt public majeur, satisfaisant ainsi la première condition fixée pour l'octroi d'une dérogation à la législation sur la protection des espèces
".

Cette reconnaissance de la "raison impérative d'intérêt public majeur" attachée au projet de centrale thermique de Larivot tient aux deux éléments suivants du dossier.

D'une part, la Guyane a encore besoin d'électricité d'origine thermique : 

"6. Du fait de sa localisation géographique, la Guyane n'est pas reliée au réseau métropolitain continental d'électricité et fait partie des « zones non interconnectées » identifiées comme telles par le code de l'énergie. Une centrale thermique fonctionnant au fuel lourd, située
dans la zone du port maritime de Dégrad-des-Cannes à Rémire-Montjoly, contribue à l'approvisionnement du territoire en électricité. L'équipement a cependant dépassé sa durée de  fonctionnement initialement prévue et doit être mis à l'arrêt au plus tard le 31 décembre 2023 en raison du dépassement des valeurs limites d'émissions atmosphériques généré par son exploitation.
La centrale de Dégrad-des-Cannes, en service depuis 1982, équipée de neuf moteurs diesels, de turbines à combustion et d'un ensemble de groupes électrogènes, génère cependant une puissance garantie de 115 mégawatts. D'après les données publiées par le gestionnaire du réseau d'électricité, 32,6 % de l'électricité produite en Guyane en 2017 était de source thermique, l'énergie hydraulique générant alors environ 60 % de l'électricité, la biomasse et l'énergie photovoltaïque représentant environ 7 % de la production totale. Cette répartition des différentes sources d'électricité est toutefois variable d'une année à l'autre compte tenu de l'influence de la pluviométrie sur la production d'énergie hydraulique. En 2019, l'énergie thermique a ainsi dû compenser une faible pluviométrie et produire jusqu'à 49% de l'électricité du territoire. Il est également constant que la Guyane est un territoire dont la population augmente en moyenne de 2 à 2,5 % par an, ce qui ne
peut être sans incidence sur les besoins en électricité du territoire.
" (nous soulignons).

D'autre part, l'actuelle centrale thermique de Larivot doit être remplacée, ce qu'attestent plusieurs rapports de l'ADEME, de l'AFD et d'observations de la Commission de régulation de l'énergie : 

"7. Les associations requérantes soutiennent que le remplacement de la centrale thermique n'est pas indispensable pour la sécurité de l'approvisionnement du territoire en électricité et s'appuient notamment sur des rapports de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et de l'Agence française pour le développement (AFD) des mois de février 2020 et juin 2019 dont il ressort, d'une part, qu'en développant les énergies renouvelables et en optimisant leur fonctionnement, les besoins en électricité du territoire pourraient être assurés grâce aux seules énergies renouvelables en moins de dix ans et, d'autre part, que les groupes électrogènes et turbines à combustion déjà disponibles, complétés éventuellement par d'autres équipements du même type, pourraient accompagner cette transition avant d'être progressivement remplacés par des énergies entièrement renouvelables. Le rapport de l'ADEME reconnaît toutefois que « en raison des hypothèses simplificatrices prises pour la modélisation, ce résultat encourageant ne permet pas de conclure à une stabilité et une sécurité assurée sur le système réel dans toutes les conditions de fonctionnement ». Par ailleurs, ces deux rapports proposent des trajectoires de développement des énergies renouvelables sur plusieurs années sans interruption immédiate de la production d'énergie thermique. Le maintien d'installations de production d'électricité au fuel, fonctionnant, même a minima et de façon décroissante, en complément des énergies renouvelables apparaît également au sein des mix énergétiques proposés dans les études réalisées par des acteurs économiques impliqués dans le développement des énergies renouvelables, produites par les associations requérantes. Enfin, il résulte des observations de la Commission de régulation de l'énergie dans le cadre de la procédure de référé concernant l'autorisation litigieuse, dont la société X joint une copie à son mémoire en défense, que « le développement des moyens de production d'énergie renouvelable, en particulier ceux capables d'apporter une puissance continue au réseau et ainsi de contribuer à la sécurité d'approvisionnement du territoire, se révèle moins important qu'espéré pour atteindre les objectifs fixés par la PPE".

Par voie de conséquence, le projet de renouvellement de la centrale thermique de Larivot correspond à une raison impérative d'intérêt public majeur. Reste à savoir si ce projet correspond en outre aux autres conditions de légalité de la dérogation espèces protégées.

C. La condition (non remplie) relative à l'absence d'une solution alternative satisfaisante

Par le jugement ici commenté, le tribunal administratif de la Guyane a jugé que la dérogation espèces protégées relative au projet de remplacement de la centrale thermique de Larivot a été octroyée sans étude suffisante d'une solution alternative satisfaisante. 

Le juge administratif retient ici trois motifs pour conclure à l'absence d'étude suffisante d'une solution alternative satisfaisante : 

  • les avis exprimés lors de l'instruction de la demande d'autorisation environnementale et de dérogation espèces protégées ;
  • l'insuffisance des développements consacrés à ces solutions alternatives dans le dossier de demande du pétitionnaire ;
  • l'insuffisance de la comparaison du site retenu avec le site envisagé dit du "parc avenir" sur les cinq critères suivants : le risque d'inondation ; la maîtrise foncière ; la sensibilité écologique ; l'approvisionnement en combustible ; la sécurité d'approvisionnement en électricité du territoire de la Guyane.

Il importe de souligner :

  • d'une part que l'étude de la jurisprudence administrative révèle que nombre d'annulations d'autorisations de dérogations espèces protégées ont d'ores et déjà été prononcées en l'absence de justification suffisante de l'absence de "solution alternatives satisfaisantes" à la solution retenue (cf. pour un exemple récent :  Tribunal administratif de Lyon, 10 mars 2022, Association « Bien vivre à Replonges », n°2107709
  • d'autre part que le juge administratif a déjà retenu ce motif d'annulation tiré de l'absence d'étude suffisante des "solutions alternatives satisfaisantes" pour des projets correspondant pourtant à une raison impérative d'intérêt public majeur" (cf. par ex. CAA Marseille,17 décembre 2020, n° 20MA01977 affaire de la carrière Nau-Bouques).


En premier lieu, le tribunal administratif de la Guyane a relevé que, lors de l'instruction de la demande d'autorisation environnementale et de la demande de dérogation espèces protégées, plusieurs autorités ont souligné l''insuffisance de cette étude : la commission d'enquête, deux unités de la DEAL, l'autorité environnemental. Le jugement précise en effet :

" 9. Il ressort du rapport de la commission d'enquête du 23 juillet 2020, dont les conclusions sont défavorables au projet examiné, que celle-ci a estimé « insuffisamment étayée » l'étude des solutions alternatives concernant le site d'implantation de la centrale thermique, relevant notamment que « l'option du terrain sur la zone proche du port a été trop vite écartée ». L'unité biodiversité et l'unité cohérence écologique de la direction de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) de Guyane ont également relevé dans leur avis sur le projet, s'agissant de l'emplacement de la centrale que « le dossier n'expose aucune solution  alternative alors même que la parcelle est couverte d'habitats naturels peu perturbés ». Dans un avis distinct daté du 23 août 2019, la DEAL a également indiqué que « l'option qui aurait probablement représenté le moindre impact environnemental cumulé pour le projet (implantation de la centrale sur le site de Dégrad-des-Cannes avec un oléoduc sur une distance extrêmement réduite) n'a pas été approfondie dans les documents ». Dans son avis du 18 décembre 2019, l'autorité environnementale a indiqué que sur les trois options foncières envisagées « deux d'entre elles ont été rapidement écartées » avant de relever, s'agissant du site d'implantation au lieudit Le Larivot : « ce choix ne semble pas avoir pris en compte l'ensemble des enjeux environnementaux du site choisi (…) il nécessite la construction d'un oléoduc de plus de 14 kilomètres ». L'autorité environnementale ajoute également que rien n'imposait au maître d'ouvrage d'implanter la centrale thermique et la centrale photovoltaïque sur le même site et recommande à la société X  « d'indiquer les sites susceptibles d'accueillir des capacités de production photovoltaïque sur l'île de Cayenne équivalente à celles de la centrale photovoltaïque prévue sur le site du Larivot" (nous soulignons)

On soulignera que ce n'est pas la première fois que le juge administratif tient compte ainsi de l'avis exprimé par le commissaire enquêteur ou une commission d'enquête pour caractériser un défaut d'étude suffisante d'une solution alternative satisfaisante (cf. Tribunal administratif de Lyon, 10 mars 2022, Association « Bien vivre à Replonges », n°2107709). 

En deuxième lieu, le jugement ici commenté souligne que la demande du pétitionnaire ne comporte pas de développement suffisant sur les "alternatives envisagées" alors même que de telles alternatives existent : 

"10. La société X. a déposé à l'appui de sa demande d'autorisation environnementale un dossier de demande de dérogation à l'interdiction de destruction d'espèces protégées comportant deux demandes de dérogation pour la destruction de l'habitat et la destruction possible de nichées concernant le toucan toco et le milan à long bec, des demandes de dérogation pour la perturbation intentionnelle et la destruction possible de nichées concernant onze autres espèces protégées d'oiseaux et quatre demandes de dérogation pour la perturbation intentionnelle d'autres espèces d'oiseaux protégées. Il ressort de ce dossier de demande de dérogation élaboré par X au mois de février 2020 qu'au point III.3.2. consacré au choix de positionnement du projet, si le rapport dresse les avantages du site du Larivot, s'agissant notamment de la maîtrise du risque d'inondation, de l'éloignement des zones résidentielle et de la densité des boisements alentour pouvant faciliter la dissimulation de la centrale, il ne consacre aucun développement aux alternatives envisagées au site retenu au lieudit du Larivot. Cette question n'est étudiée qu'en pièce n° 4 du dossier de demande d'autorisation environnementale dans le document consacré au « Choix du projet et scénario de référence ». Un point 3.2.2. intitulé « justification du choix du terrain » mentionne la nécessité d'implanter la centrale sur la presqu'île de Cayenne, principale zone de consommation d'électricité et le fait qu'outre le terrain du Larivot, ont été envisagés le terrain de l'actuelle centrale de Dégrad-des-Cannes et le terrain situé dans la zone d'activité du Grand port maritime de Guyane dit terrain "parc avenir".

En troisième lieu, le juge administratif procède lui-même et à partir des pièces du dossier à une comparaison entre, d'une part le site retenu à Larivot et, d'autre part le site dit du "parc avenir", dans la zone d'activité du Grand port maritime de Guyane. 

Il convient de souligner que le tribunal administratif de la Guyane ne "reproche pas" à la société pétitionnaire de n'avoir effecturé aucune comparaison entre ces sites mais, plutôt, relève que cette comparaison est insuffisante et non convaincante. Dans le détail, le juge administratif reprend ce travail de comparaison des sites sur les points suivants : 

  • le risque d'inondation ; 
  • la maîtrise foncière ; 
  • la sensibilité écologique ; 
  • l'approvisionnement en combustible
  • la sécurité d'approvisionnement en électricité du territoire de la Guyane ;


Le premier volet de cette comparaison est consacré au risque d'inondation des deux sites, qui se révèle moins fort pour le second, pourtant non retenu :

"11. S'agissant du site dit du « parc avenir » situé à proximité de l'emplacement actuel de la centrale thermique, dans la zone d'activité du Grand port maritime de Guyane, la société X. invoque plusieurs obstacles au choix de cet emplacement au premier rang desquels figure le risque d'inondation auquel serait exposé le terrain « parc avenir » et dont le site du Larivot serait d'après elle épargné. Il ressort en effet des Plans de prévention des risques d'inondation (PPRI) de Rémire-Montjoly et de Matoury que les zones envisagées sur le terrain « parc avenir » sont situées en zone de risque faible d'inondation avec quelques bordures de terrain en zone de précaution alors que l'emplacement prévu pour la centrale au Larivot n'est pas concerné, d'après le PPRI de Matoury, par un risque d'inondation. Toutefois, les PPRI proposant ces zonages datant de l'année 2001, il convient de se référer aux zonages établis en 2017 dans le cadre de l'identification de la presqu'île de Cayenne comme territoire à risque important d'inondation (TRI). D'après les différents zonages du TRI, l'emplacement prévu pour la centrale thermique au Larivot est partiellement concerné par un risque d'inondation de forte probabilité par débordement de cours d'eau et concerné sur la quasi-totalité de sa surface par un fort risque d'inondation par submersion marine. S'agissant des deux zones situées au « parc avenir » près du Grand port maritime de Guyane, l'une est concernée pour une partie de sa surface par un risque fort d'inondation par débordement de cours d'eau et submersion marine et l'autre est concernée pour une partie de sa surface également par des risques faibles à moyens de submersion marine. Ainsi, bien que les deux sites soient visés par des risques d'inondation, il ressort des cartes du TRI que les terrains au lieudit du Larivot sont presque intégralement situés en zone de forte probabilité d'inondation par submersion marine, et que les zonages du « parc avenir » sont, par comparaison, dans une situation légèrement moins défavorable vis-à-vis de ce risque".

Le deuxième volet de la comparaison des caractéristiques des deux sites tient à leur maîtrise foncière. Sur ce point précis, 

  • le tribunal administratif de la Guyane ne juge pas que la société pétitionnaire a la maîtrise foncière d'un autre site que celui de Larivot
  • mais, plus précisément, souligne que cette société ne démontre pas qu'elle ne peut pas avoir la maîtrise foncière du site "parc avenir"


Il convient de noter que le juge administratif a d'ores et déjà étudié le critère de la maîtrise foncière au titre de l'examen de la condition relative à l'étude des solutions alternatives satisfaisantes (cf. Cour administrative d'appel Marseille, 2 octobre 2020, n°18MA03225)

Ce faisant, il est indéniable que, au cas présent, le tribunal administratif de la Guyane procède à une analyse sans doute plus poussée qu'à l'habitude dans la jurisprudence administrative, de ce critère de la maîtrise foncière :

"12. La société X invoque également comme motif à l'abandon du site « parc avenir » les incertitudes existant sur la maîtrise foncière des terrains, propriété de la chambre de commerce et d'industrie de Guyane (CCIG), et produit un courriel du directeur de la DEAL du 8 décembre 2016 au président d'X lui indiquant que la proposition d'acquisition de la zone logistique arrière portuaire (ZLAP) du site « parc avenir » faite à X est déjà prévue dans le plan d'aménagement de la zone d'aménagement concertée mais que le Grand port maritime de Guyane (GPMP) s'est positionné pour acquérir cette zone et qu'une réunion avec les représentants du GPMP sera donc organisée. Le courriel se termine toutefois en précisant qu'il conviendra d'étudier les coûts d'aménagement du terrain afin de déterminer le prix de vente du terrain à X. La société X joint également à son mémoire en défense un courriel de son président adressé à l'aménageur S. le 12 décembre 2016 sollicitant notamment un accord formel du propriétaire de la ZLAP pour la cession du terrain, des garanties concernant la constructibilité du terrain et demandant un planning d'aménagement pour le terrain bordant la ZLAP au nord, constitué de six lots, dont l'acquisition avait été envisagée par X. Il est constant que le terrain situé au lieudit du Larivot a été choisi par délibération de la collectivité territoriale de Guyane dès le début du mois de février 2017, soit moins de deux mois après ces échanges, dont il ne ressort pas qu'X se serait heurtée à une opposition d'une quelconque partie prenante, et notamment de la CCIG, propriétaire des terrains, pour l'acquisition des terrains de la ZLAP ou des six lots du site « parc avenir ». D'après un courrier de la présidente de la chambre de commerce et d'industrie de Guyane (CCIG) au ministre des outre-mer du 30 juillet 2020, la chambre consulaire et X auraient échangé en 2015 sur la possibilité d'une cession de terrains situés dans le parc d'activités économiques « parc avenir » à l'entreprise X pour son projet de centrale thermique et la CCIG aurait proposé à la société cinq parcelles de 10 hectares tout en précisant qu'elle pouvait céder plus de foncier si nécessaire. La présidente de la CCIG explique toutefois que, « en 2017, sans motif, X a préféré implanter sa future centrale sur un autre terrain au Larivot » et que les motifs de cette décision sont restés inconnus de la CCIG. Par ce même courrier, la présidente de la CCIG « renouvelle officiellement l'offre de la Chambre consulaire de céder le foncier nécessaire à l'implantation de la centrale électrique ». Il n'est pas établi dans le cadre de la présente instance que, depuis cette proposition de cession faite au mois de juillet 2020, les terrains correspondant aux deux zones précédemment identifiées par X dans le site du « parc avenir » auraient été cédés par la CCIG ou que celle-ci aurait décidé de les affecter à un autre usage excluant leur cession à la société X. Par suite, les deux zones du site du « parc avenir » situé à proximité de l'actuelle centrale de Dégrad-des-Cannes ne pouvaient être regardées comme indisponibles pour le projet d'X". (nous soulignons)

Le troisième volet de la comparaison des deux sites tient à leur "sensibilité écologique". Sur ce point, le juge administratif souligne que la société pétitionnaire ne démontre pas que l'impact écologique des travaux à entreprendre seraient plus forts sur le site retenu de Larivot que sur celui du "parc avenir" : 

"13. La société X invoque également la sensibilité écologique du site du « parc avenir » dont l'aménagement aurait généré des impacts écologiques, d'après elle, « au moins équivalents à ceux du terrain du Larivot », ainsi que la complexité des travaux de construction sur le site en raison de la nécessité d'araser une partie du terrain. Toutefois, d'une part, il résulte de l'étude faune-flore réalisée pour le maître d'ouvrage que le site du Larivot est localisé au sein de la zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II « zones humides de la crique fouillée » formant un corridor écologique et abritant de nombreuses espèces protégées. D'après l'étude faune-flore, la construction de la centrale au lieudit du Larivot impliquera le défrichement des habitats forestiers et le remblaiement de la forêt marécageuse avec un effet de lisière traduisant une dégradation de l'habitat forestier abritant des espèces d'oiseaux protégées. S'il résulte de l'instruction qu'une partie du site du « parc avenir » est boisé et donc susceptible d'accueillir des habitats naturels sensibles, il est constant que les deux emplacements envisagés au « parc avenir » sont en partie défrichés et qu'ils se situent à proximité immédiate de terrains déjà artificialisés et d'un port de commerce. Si la société X soutient que d'après une étude d'impact sur la faune et la flore de la zone du parc d'activités économiques de Dégrad-des-Cannes réalisée en 2013, la zone abriterait des espèces protégées similaires à celles du terrain du Larivot, il ressort de cette étude que les deux zones envisagées comme emplacements potentiels de la centrale thermique, situées au sein du périmètre de l'étude de 2013, sont en dehors de la ZNIEFF bordant le périmètre et contournent les habitats « à forte diversité végétale » situés dans le périmètre. D'autre part, l'importance des travaux d'arasement à réaliser sur le site de « parc avenir » pour y construire la centrale thermique ne peut, compte tenu de l'ampleur des travaux de défrichement et de remblaiement du site du Larivot, constituer un argument susceptible de disqualifier le choix du site du « parc avenir »." (nous soulignons)

Le quatrième volet de la comparaison des deux sites, le tribunal administratif de la Guyane relève que l'approvisionnement de la centrale thermique en combustible serait plus aisé pour le site de "parc avenir" que pour le site de Larivot pourtant retenu par le pétitionnaire :

"14. Par ailleurs, l'arrêté attaqué prévoit dans son chapitre 8.1 un approvisionnement de la centrale thermique en combustible via une canalisation de transport dont il est constant qu'elle doit relier le port de Dégrad-des-Cannes situé à Rémire-Montjoly au site du Larivot situé à Matoury, soit une distance d'environ quatorze kilomètres. Dans la mesure où le choix du site « parc avenir » situé à proximité immédiate du port de Dégrad-des-Cannes n'impliquerait pas la construction d'un oléoduc sur une telle longueur, le choix du site du Larivot présente, de ce fait, une contrainte supplémentaire de coût et un impact environnemental élargi." (nous soulignons)

Le cinquième volet de la comparaison des deux sites est réalisée à partir du critère de la sécurité d'approvisionnement en électricité du territoire de la Guyane :

"15. Enfin, d'une part, bien qu'il résulte de l'instruction que l'existence d'un équipement de production d'électricité thermique soit, dans la situation actuelle de la Guyane, nécessaire pour garantir la sécurité d'approvisionnement en électricité du territoire, ainsi qu'il a été dit aux points 6 à 8, il ne résulte pas de l'instruction que cette raison impérative d'intérêt public majeur exigeait la construction d'un équipement présentant des capacités de puissance thermique du niveau de celles prévues pour la centrale électrique du Larivot dont l'autorité environnementale a par ailleurs estimé dans son avis du 18 décembre 2019 que son dimensionnement risquait de « rendre dissuasif économiquement l'appel à des moyens alternatifs de production à partir d'énergies renouvelables ». D'autre part, la sécurité de l'approvisionnement de la Guyane en électricité n'imposait pas non plus à la société X de regrouper sur un même site une centrale thermique et un parc photovoltaïque. Au surplus, comme l'indique l'autorité environnementale dans son avis, une telle exigence ne ressortait pas non plus de la programmation pluriannuelle de l'énergie. Il s'ensuit qu'en limitant son étude des différents emplacements possibles pour une centrale électrique aux sites permettant d'accueillir à la fois une centrale thermique d'une puissance de 120 mégawatts et un parc photovoltaïque, la société X s'est imposée des contraintes supplémentaires à celles résultant strictement de l'objectif de sécurisation de l'approvisionnement en électricité de la Guyane, limitant ainsi les possibilités d'emplacement de la centrale électrique sur le territoire."(nous soulignons)

A la suite de l'examen de ces cinq critères de comparaison du site retenu de Larivot avec le site envisagé de "parc avenir", le tribunal administratif de la Guyane parvient à la conclusion selon laquelle le préfet ne pouvait pas légalement octroyer une dérogation espèces protégées au motif - exprimé trop rapidement - qu'il n'existerait pas de solutions alternatives satisfaisantes :

"16. Eu égard à ce qui a été exposé aux points qui précèdent, il ne résulte pas de l'instruction que les deux zones du site dit du « parc avenir » à Rémire-Montjoly ne constitueraient pas des solutions alternatives satisfaisantes au lieudit du Larivot pour l'emplacement de la centrale électrique d'X, permettant de limiter les atteintes portées à des espèces protégées. Par suite, en estimant qu'il n'existait pas de solution satisfaisante autre que celle retenue par le pétitionnaire pour l'implantation de la centrale électrique au lieudit du Larivot, le préfet a fait une inexacte application des dispositions précitées du 4° de l'art. L. 411-2 du code de l'environnement."

D. Le refus de régularisation de l'autorisation "dérogation espèces protégées" et l'annulation de l'autorisation environnementale

Le jugement ici commenté est également remarquable en raison :

  • d'une part, du refus du tribunal administratif de la Guyane de régulariser l'autorisation litigieuse en application de l'article L.181-18 du code de l'environnement
  • d'autre part, de l'annulation consécutive de l'autorisation environnementale dans son ensemble. 


Il importe de souligner que la cour administrative d'appel de Bordeaux a récemment jugé que l'illégalité de la dérogation espèces protégées n'a pas nécessairement pour conséquence celle de l'autorisation environnement en son ensemble (cf. Cour administrative d'appel de Bordeaux, 14 décembre 2021, Association de défense des habitants de Saint-Fraigne et alentours et autres , n°19BX00681). Il est toutefois exact que la cour administrative d'appel de Bordeaux était ici saisie de la question de la régularité d'une absence de demande d'une dérogation espèces protégées et non - comme le tribunal administratif de la Guyane - de la question de la légalité d'une décision d'octroi de la dérogation demandée.

En premier lieu, le tribunal administratif de la Guyane écarte la demande, présentée à titre subsidiaire par le bénéficiaire, de régularisation de l'autorisation environnementale litigieuse au motif que le vice résultant, précisément, de de l'illégalité de la composante "dérogation espèces protégées" ne peut être régularisé sans "modifications substantielles du projet" :

"18. D'une part, le vice résultant de l'illégalité de la dérogation à l'interdiction de porter atteinte aux protégées consentie par le préfet au pétitionnaire n'étant pas susceptible, compte tenu des modifications substantielles du projet qu'impliquerait sa régularisation, d'être régularisé par l'édiction d'une autorisation modificative, il y a lieu de rejeter les conclusions subsidiaires présentées par X tendant à ce que le tribunal sursoie à statuer sur le fondement des  dispositions précitées de l'article L. 181-18 du code de l'environnement pour permettre sa régularisation."

En deuxième lieu, le tribunal administratif de la Guyane souligne que l'illégalité de la dérogation affecte l'ensemble du projet :

"19. D'autre part, dès lors que la dérogation à l'interdiction de porter atteinte aux espèces protégées et à leurs habitats concerne l'ensemble du projet, que le vice entachant cette dérogation"

Si cette analyse du tribunal administratif de la Guyane devait être confirmée en appel puis, le cas échéant, en cassation, il conviendrait alors de distinguer deux hypothèses de régularisation d'une autorisation environnementale dont la composante "dérogation espèces protégées" a été jugée illégale : 

  • si l'illégalité de l'autorisation environnementale procède d'un défaut de demande de dérogation espèces protégées, le juge peut éventuellement détacher la question de la légalité de la première de celle de la deuxième et ne pas annuler ladite autorisation environnementale
  • si l'illégalité de l'autorisation environnementales procède de l'illégalité de fond de la décision d'octroi de la dérogation : l'autorisation environnementale encourt l'annulation si le projet doit alors faire de "modifications substantielles";


En conclusion, si le jugement ici commenté ne semble pas souffrir d'erreur de droit évidente, il procède sans doute d'une application assez rigoureuse de ce droit. Il est sans doute utile que la ministre de la transition écologique ait interjeté appel pour que l'on puisse - si possible rapidement - savoir quelle est la portée exacte de ce jugement. Si ce jugement devait être confirmé, un débat démocratique et construit sur la conciliation entre la protection du patrimoine naturel protégé et la prévention du risque juridique pesant sur la réalisation des projets d'infrastructures gagnerait à être engagé.

Arnaud Gossement

Avocat - docteur en droit

professeur associé à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne.


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