Coronavirus : le Gouvernement présente un projet de loi "d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19"

Ce projet de loi comporte trois titres :

• Titre Ier Dispositions électorales (articles 1 à 4)
• Titre II L'Etat d'urgence sanitaire (articles 5 à 16)
• Titre III Mesures d'urgence économique et d'adaptation à la lutte contre l'épidémie de COVID 19 (articles 17 à 21)

Plusieurs articles de presse ont présenté les principales dispositions de ce texte. A noter : un projet de loi organique a également été présenté en conseil des ministres.

Dans les domaines de compétence du cabinet, on notera, notamment, les dispositions suivantes.

L'adaptation des délais de procédure et de recours (Titre III)

Si les audiences des juridictions administratives et judiciaires sont, pour la plupart, reportées, il n'en va pas de même - pour l'heure - des délais et voies de recours qui continuent de courir. Ce qui contraint nombre de personnes physiques ou morales :

- à former des recours à l'intérieur des délais de recours toujours en vigueur ;

- à produire des écritures (mémoires, conclusions..) à l'intérieur des délais fixés par la juridiction saisie, sauf écrit contraire de celle-ci ;

- à interjeter appel ou à introduire des pourvois en cassation dans les délais de procédure requis, faute pour ceux-ci d'avoir été suspendus ou prorogés.

Cette situation devrait cesser, le temps de l'épidémie, grâce aux ordonnances qui devraient être adoptées sur le fondement du projet de loi présenté ce mercredi 18 mars 2020 en conseil des ministres

Le projet de loi prévoit en effet d'habiliter le Gouvernement sur le fondement de l'article 38 de la Constitution a adopter par ordonnance toute mesure provisoire pour "adapter"

"a) Adaptant les délais applicables au dépôt et au traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives, les délais et les modalités de consultation du public ou de toute instance ou autorité, préalables à la prise d'une décision par une autorité administrative, ainsi que les délais de réalisation par les entreprises ou les particuliers de contrôles, travaux et prescriptions de toute nature imposées par les lois et règlements ;

b) Adaptant, interrompant, suspendant ou reportant le terme des délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, cessation d'une mesure ou déchéance d'un droit, fin d'un agrément ou d'une autorisation, cessation d'une mesure, à l'exception des mesures privatives de liberté, ou toute sanction ou autre effet. Ces mesures sont rendues applicables à compter du 14 mars 2020 et ne peuvent excéder de plus de trois mois la fin des mesures de police administrative prises pour ralentir la propagation du virus Covid-19 ;"

Toute l'organisation du contentieux civil, pénal et administratif est susceptible d'être "adapté" en période de crise sanitaire :

"c) Adaptant, aux seules fins de limiter pendant la durée de propagation du virus Covid-19 les contacts physiques entre les personnels des juridictions, et entre ces derniers et les justiciables, les règles relatives à la compétence territoriale et aux formations de jugement des juridictions de l'ordre administratif et de l'ordre judiciaire, ainsi que les règles relatives aux délais de procédure, à la publicité des audiences, au recours à la visioconférence devant ces juridictions et aux modalités de saisine de la juridiction et d'organisation du contradictoire devant les juridictions en matière civile, sociale et commerciale ;"

Dans l'attente de ces ordonnances, nous conseillons, dans toute la mesure du possible de respecter tous les délais de procédure administrative ou contentieuse existants.

Les mesures relatives aux contrats entre fournisseurs et clients (Titre III)

L'article 17 du projet de loi prévoit d'autoriser le gouvernement à prendre toute mesure pour faire face aux conséquences économiques, financières et sociales de la propagation du virus Covid -19.

Plusieurs de ces mesures intéressent l'exécution des contrats conclus par ou avec des entreprises. Nous relevons en particulier les dispositions suivantes pour lesquelles le gouvernement peut intervenir en :

« d) Modifiant, dans le respect des droits réciproques, les obligations des entreprises à l'égard de leurs clients et fournisseurs, ainsi que des coopératives à l'égard de leurs associés-coopérateurs, notamment en termes de délais et pénalités et de nature des contreparties, en particulier en ce qui concerne les contrats de vente de voyages et de séjours mentionnées au II et au III de l'article L. 211-14 du code de tourisme ;»

« g) Adaptant les règles de délai, d'exécution et de résiliation prévues par les contrats publics et le code de la commande publique, notamment celles relatives aux pénalités contractuelles ; »

« h) Permettant de reporter ou d'étaler le paiement des loyers, des factures de fluide et d'énergie afférents aux locaux professionnels, de renoncer aux pénalités financières et aux suspensions, interruptions ou réductions de fournitures susceptibles d'être appliquées en cas de non-paiement de ces factures, au bénéfice des très petites entreprises dont l'activité est affectée par la propagation de l'épidémie. »

Il ressort de ces dispositions que les délais d'exécution des contrats seront certainement étendus sans que des pénalités contractuelles ne soient applicables. Le paiement des loyers et des factures d'énergie et d'eau pourra être reporté ou étalé au bénéfice de très petites entreprises dont l'activité est affectée par la propagation de l'épidémie sans qu'aucune sanction ne soit encourue par le cocontractant défaillant.

Bien que les contrats de vente de voyages et de séjours soient expressément visés par les textes, tous les contrats publics ou privés conclus avec des clients ou des fournisseurs sont concernés par ces dispositions.

Ces dispositions précisent la mise en œuvre de l'article 1218 du code civil relatif à la force majeure :

« Il y a force majeure en matière contractuelle lorsqu'un événement échappant au contrôle du débiteur, qui ne pouvait être raisonnablement prévu lors de la conclusion du contrat et dont les effets ne peuvent être évités par des mesures appropriées, empêche l'exécution de son obligation par le débiteur.

Si l'empêchement est temporaire, l'exécution de l'obligation est suspendue à moins que le retard qui en résulterait ne justifie la résolution du contrat. Si l'empêchement est définitif, le contrat est résolu de plein droit et les parties sont libérées de leurs obligations dans les conditions prévues aux articles 1351 et 1351-1. »

Pour rappel, le Ministère de l'Economie et des finances avait affirmé dans un communiqué du 21 février dernier que le Coronavirus relève d'un cas de force majeure.

Malgré ces textes protecteurs du débiteur défaillant, il est vivement recommandé aux parties de se rapprocher pour décider ensemble, éventuellement par le biais d'un avenant, des nouvelles modalités d'exécution du contrat.

La création du régime de l'état d'urgence sanitaire (Titre II)

Très attendu, le Titre II du projet de loi prévoit la possibilité pour le Parlement d'habiliter le Gouvernement à décréter "l'état d'urgence sanitaire" dont les conditions d'exercice sont encadrées.

En premier lieu, l'article 5 du projet de loi prévoit que l'état d'urgence peut être déclaré sur la totalité du territoire français, y compris l'Outre-Mer « en cas de catastrophe sanitaire, notamment d'épidémie mettant en jeu par sa nature et sa gravité, la santé de la population ».

L'article 6 précise néanmoins que les circonscriptions territoriales concernées par l'état d'urgence doivent être précisément définies par décret en Conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la santé. En outre, les zones au sein de ces circonscriptions où l'état d'urgence sanitaire reçoit application sont fixées dans les mêmes conditions.

Enfin, un décret ne peut déclarer l'état d'urgence sanitaire au-delà d'un délai de douze jours. Autrement dit, une nouvelle loi est nécessaire pour autoriser la prorogation de ce délai. L'article 7 de la loi précise que la loi autorisant la prorogation au-delà de ce délai fixe sa durée définitive.

En deuxième lieu, le projet de loi définit les pouvoirs octroyés aux membres du gouvernement, au titre de l'état d'urgence sanitaire :

- De première part, le Premier ministre peut prendre par décret « les mesures générales limitant la liberté d'aller et venir, la liberté d'entreprendre et la liberté de réunion et permettant de procéder aux réquisitions de tout bien et services nécessaires afin de lutter contre la catastrophe sanitaire » ;

- De deuxième part, le ministre de la santé peut prescrire par arrêté motivé toutes les autres mesures générales et les mesures individuelles visant à lutter contre la catastrophe.

Le Premier ministre et le ministre de la santé peuvent habiliter le représentant de l'Etat territorialement compétent à prendre les mesures d'application de ces dispositions voire, à les décider lui-même, après avis du directeur général de l'agence régionale de santé.

Dans les deux cas, le projet de loi précise que, conformément à la jurisprudence administrative constante, les mesures sont subordonnées au respect des principes de nécessité et de proportionnalité. Concrètement, ces mesures devront être "proportionnées aux risques encourus et appropriés aux circonstances de temps et de lieu" et il devra y être mis fin sans délai dès lors qu'elles ne seront plus nécessaires.

Enfin, des sanctions pénales sont prévues en cas de non-respect des mesures éditées.

En dernier lieu, plusieurs dispositions visent à mettre en place un dialogue entre les institutions pendant cette période d'état d'urgence.

Ainsi, l'Assemblée Nationale et le Sénat sont informés des principales mesures mises en place. En outre, la déclaration de l'état d'urgence s'accompagne de la création d'un comité de scientifiques représentatif, rendant périodiquement des avis sur ces mesures.

Les mesures permettant la continuité du fonctionnement des collectivités territoriales (Titre III)

L'article 17 du projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19, d'autoriser le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance, toute mesure conforme au droit de l'Union européenne, relevant du domaine de la loi.

Parmi ces mesures figurent au 7° de l'article 17 celles permettant d'assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l'exercice de leur compétence ainsi que la continuité budgétaire et financières des collectivités territoriales et des établissements publics locaux.

Les mesures susceptibles d'être prises permettent de déroger :

• Aux règles de fonctionnement et de gouvernance des collectivités territoriales et de leurs établissements publics ainsi que celles régissant les délégations
• Aux règles régissant l'exercice de leurs compétences, incluant les règles d'adoption et d'exécution des budgets
• Aux dates limites pour l'adoption des délibérations relatives aux taux, au tarif ou à l'assiette des impôts directs locaux
• Aux règles applicables en matière de consultation et de procédure d'enquête publique ou exigeant une consultation d'une commission consultative ou d'un organe délibérant d'une collectivité territoriales ou de ses établissements publics.

Il est prévu qu'un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de deux mois suivant la publication de chaque ordonnance.

Les dispositions électorales (Titre Ier)

Ce projet de loi comporte un titre Ier relatif aux dispositions électorales, qui vise à encadrer les suites du premier tour des élections municipales qui se sont déroulées ce mois-ci et qui ont été suspendues en raison de l'épidémie de Covid-19.

En principe, l'article L. 227 du code électoral prévoit que les conseillers municipaux sont renouvelés intégralement au mois de mars à une date fixée par décret pris en Conseil des ministres. Pour les présentes élections, le décret n° 2019-928 du 4 septembre 2019 prévoyait la tenue des premier et second tours les 15 et 22 mars 2020.

• l'article 1er prévoit que le second tour du renouvellement des conseillers municipaux est reporté "au plus tard" au mois de juin 2020.

Ce même paragraphe I prévoit également qu'au plus tard le 10 mai 2020, sera remis au Parlement « un rapport du Gouvernement fondé sur une analyse du comité scientifique placé auprès de lui se prononçant sur l'état de l'épidémie de Covid-19 et sur les risques sanitaires attachés à la tenue du second tour et la campagne le précédent ».

Un décret en conseil des ministres devra donc fixer une nouvelle date pour ce second tour d'ici à juin 2020, selon l'état de l'épidémie de Covid-19 et les risques sanitaires qui pourraient encore être encourus, tant vis-à-vis de la tenue de ce second tour que le déroulement de la campagne pour celui-ci.

Il est prévu que cette campagne sera ouverte « à compter du deuxième lundi qui précède le tour du scrutin ».

• il est prévu que les conseillers municipaux élus dès le premier tour ayant eu lieu « entrent en fonction immédiatement » après publication de la loi au Journal officiel.

Il est établi une dérogation pour les communes de moins de 1 000 habitants « où le nombre de conseillers municipaux élus au premier tour est strictement inférieur à la moitié du nombre de sièges à pourvoir à l'occasion de ce renouvellement général » : dans ce cas, les conseillers élus dès le premier tour n'entreront en fonction que le lendemain du second tour.

• il est prévu que, quel que soit le moment de leur élection (à l'issue du premier ou du second tour), tous les conseillers seront renouvelés en mars 2026, afin de maintenir une continuité électorale.
• en attendant la tenue de ce second tour, cet article prévoit que les conseillers municipaux en exercice avant le premier tour conservent leur mandat jusqu'au second tour.
• pour les communes de moins de 1 000 habitants où au moins la moitié des conseillers municipaux ont été élus au premier tour, il est prévu que l'élection du maire et de son(ses) adjoint(s) doit se tenir conformément au droit en vigueur (article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales). Il sera ensuite procédé à une nouvelle élection du maire à l'issue du second tour.

Des dispositions sont également prévues pour les élections au sein des établissements publics de coopération intercommunale.

• des dispositions sont prévues pour encadrer les dépenses occasionnées par ces élections : ainsi, notamment, les plafonds de dépenses seront majorés par un coefficient fixé par décret ; et, pour les communes de 1 000 habitants et plus, certaines dépenses engagées pour le second tour seront remboursées dans les conditions habituelles (article L. 243 du code électoral : pour les « listes et candidats isolés remplissant les conditions exigées pour bénéficier des moyens de propagande et qui ont obtenu au moins 5% des suffrages exprimés »).
• une dérogation est prévue pour la Polynésie Française et la Nouvelle-Calédonie : sur demande de leur président respectif, et toujours après avis du comité national scientifique, un décret pourra convoquer les électeurs de ces territoires pour le second tour.
• l'article 2 de ce projet de loi prévoit également que le Gouvernement est habilité à prendre par ordonnance « toute mesure relevant du domaine de la loi permettant d'adapter le droit électoral jusqu'au second tour ».
• l'article 3 prévoit également une prorogation de mandat pour les conseillers des Français de l'étranger et des délégués consulaires.
• l'article 4 dispose que l'ensemble de ces dispositions est applicable sur tout le territoire de la République qui, bien qu'à plusieurs endroits dans le monde, se trouve entièrement concerné par cette épidémie globalisée.

Cabinet Gossement Avocats

A consulter également

- Le dossier législatif sur le site du Sénat : https://bit.ly/391BZQz

- L'avis du Conseil d'Etat : https://bit.ly/2IYFgpf